Сьогодні активно відбувається процес становлення нового типу держави та нових органів влади, які будуть відповідати рівню розвитку сучасного суспільства, а також найкращим зразкам європейської практики державотворення. Початок активній державотворчій діяльності поклав перший український уряд– Українська Центральна Рада,який утворився 17 березня 1917 р. Фактично з перших днів існування уряд УЦР на чолі з М.Грушевським, чітко визначив пріоритетні завдання, серед яких: соборність всіх земель, українізація та створення власних українських державних органів управління.
Вже 6-8 квітня 1917 р. відбувся Всеукраїнський національний конгрес. Оцінюючи наслідки роботи Українського конгресу, В.Винниченко писав, що то був перший крок «відродження нації по шляху державності. Будучи одночасно сильним і організуючим і агітаційним засобом, він став першим, підготовчим етапом у творенні як ідеї української держави, так і в частковому переведенні її в життя». З цього часу Центральна Рада стала «представницьким, законним (по законах революційного часу) органом усієї української демократії…».
Першим важливим документом, який поклав початок державному будівництву став І Універсал, яким була висунена вимога домогтись автономії України. А вже 15 червня 1917 р. на засіданні Комітету Центральної Ради було створено Генеральний секретаріат, головою якого обрано В.Винниченка.
Невдовзі, 27 червня 1917 р., у своїй першій декларації Генеральний секретаріат заявив про себе як про виконавчий орган Центральної Ради і поставив собі за мету «перетворення моральної влади в публічно-правову, повномочну, з усіма властивими їй компетенціями, функціями і апаратами». Після жовтневого перевороту в Росії, 3 листопада 1917 р. уряд Центральної Ради в своїй декларації під титулом «Від Генерального Секретаріату України» ультимативно підпорядкував собі наявні в Україні державні та адміністративні служби і фактично оголосив себе єдиною вищою виконавчою владою на теренах колишньої підросійської України: «Всім установам, інституціям, урядовим особам наказується всі накази та доручення Генерального Секретаріату виконувати точно і швидко». А вже 22 листопада 1917 р. уряд ухвалив законопроект про державні інституції в УНР. Водночас згідно з рішенням Генерального секретаріату урядовим службовцям, за винятком генеральних секретарів, заборонялося «одночасно бути і членами Центральної Ради», а також було визнано «принципіально небажаним, щоб генеральні секретарі і служащі Генерального секретаріату займали одночасно посади в інших державних та громадських інституціях, одержуючи платню на обох посадах».
У зв’язку з проголошенням України самостійною державою Генеральний Секретаріат Четвертим Універсалом було перейменовано в Раду Народних Міністрів.
Однак в силу бурхливих політичних та військових обставин, уряд «першої» УНР, Центральна Рада, не прийняв жодного нормативно-правового документу, який чітко окреслював би повноваження та взаємодію між вищою законодавчою (Центральною Радою) та вищою виконавчою (Генеральним секретаріатом (Радою народних міністрів)) владою. Все це значно ускладнювало роботу уряду, призводило до протистояння гілок влади. Варто звернути увагу й не той факт, що люди які займали посади міністрів, чи їх заступників, не завжди були професіоналами в даній сфері, в основному призначаючи на ті чи інші посади міністрів та їх заступників до уваги брався не їх професіоналізм, а партійна приналежність.
«Українство бентежилось, метушилось, не знало, що робити з проблемою «соціяльної революції», проблемою «самостійности», цукроварнями, фінансами, військом, федерацією і т.п.». (М.Шаповал)
В результаті 29 квітня 1918 р. відбувся державний переворот і до влади прийшов гетьман Павло Скоропадський.
Відразу, 29 квітня, були конституційно задекларовані правові підстави утворення Української Держави. З цією метою гетьман видав два «інавгураційних» акти: «Грамота до всього українського народу» та «Закон про тимчасовий державний устрій Української Держави». Перший документ обґрунтовував невідкладну потребу зміни влади. Другий документ визначав тимчасовий державний устрій і порядок управління. Насамперед ним конституювалася виключність влади гетьмана в межах Української Держави: затвердження законів, вибір голови уряду, призначення та звільнення міністрів, інших урядових осіб. Згідно документу гетьману належало право керівництва зовнішніми зносинами,оголошення надзвичайного стану, амністування засуджених тощо. Гетьман був верховним командувачем української армії та флоту. Правовий статус Ради міністрів «Закони» характеризували коротко і схематично. Основні її функції полягали в спрямуванні й об’єднанні праці окремих міністрів. Загалом, Рада міністрів конституювалась як виконавчий орган управління Україною. Однак за відсутності парламенту уряд отримував законодавчі функції. Ухвалені ним законопроекти набували чинності після затвердження їх гетьманом. Міністрам також надавалося право коментувати закони та розробляти механізми їхньої реалізації. Голову уряду і за його поданням міністрів затверджував гетьман. Йому ж належало право відставки кабінету. Уряд загалом і кожен з міністрів були відповідальні перед гетьманом «за загальний хід державного управління», «за свою діяльність і розпорядження».
Під час створення центральних органів виконавчої влади гетьман спирався на засновані ще Українською Центральною Радою міністерства та відомства. Усвідомлюючи, що їхнє кардинальне реформування, а тим більше ліквідація призвели б до повного управлінського колапсу, він обмежився лише звільненням міністрів та їхніх заступників, а решті державних службовців наказав залишитися на посадах і виконувати свої службові обов’язки.Рада міністрів Української Держави за своєю структурою залишалася подібною до започаткованої ще в УНР функціональної схеми вищих органів виконавчої влади.
Внутрішня структура міністерств зазнала більш суттєвих змін у порівнянні з добою Центральної Ради. У них були утворені департаменти, які охоплювали основні функціональні напрямки відомчої діяльності. Майже в усіх міністерствах були введені департаменти загальних справ.
Оперативно, хоч і не без ускладнень, П.Скоропадський сформував кістяк Ради міністрів. Найважливішим і одночасно найскладнішим було те, що формуючи новий уряд гетьман в першу чергу звертав увагу на сферу професійних інтересі майбутніх міністрів. Основною вимогою було – бути фахівцем в тій галузі, яке міністерство маєш очолити.
В результаті клопіткої роботи уряд набув такого вигляду. Головою уряду став земський діяч – Федір Лизогуб; міністром освіти – учений і громадський діяч Микола Василенко; міністром шляхів – активіст Української Народної Громади Борис Бутенко; фінансів – фахівець у фінансових справах А.Ржепецький,; продовольства – учений-агроном і земський діяч Ю.Соколовський; торгівлі і промисловості – голова Одеського біржового комітету С.Гутник; земельних справ – учений-агроном, земський діяч і великий землевласник з В.Колокольцев, військовим міністром – колишній командувач армії,генерал-лейтенант О.Рогоза; закордонних справ – український громадсько-політичний діяча Д.Дорошенко.
В результаті міністерські посади зайняли досить авторитетні у певних галузях фахівці. Переважна більшість з них мала значний досвід адміністративної роботи. Забезпечувати функціонування Ради міністрів були призначені державний секретар і підпорядкована йому Державна канцелярія. За статутом, затвердженим гетьманом, до її складу входили державний секретар і його заступники, юридична рада,департамент законодавчих справ з термінологічною комісією, архівом і бібліотекою,відділ кодифікації законів, секретаріат Ради міністрів і державна друкарня. Державний секретар входив до складу уряду з правом дорадчого голосу, а з питань, які вносила
Державна канцелярія, йому надавалося право вирішального голосу. Усвідомлюючи доцільність упровадження державної служби, Рада міністрів визнала за потрібне створення насамперед відповідної законодавчої бази. Суттєвих напрацювань у цій сфері уряд УНР зробити не встиг, тому під час підготовки нових нормативних документів правники Державної канцелярії та Міністерства судочинства змушені були звертатися до Статуту цивільної служби царських часів і профільних актів Тимчасового уряду.
30 травня міністр юстиції М.Чубинський вніс на розгляд кабінету міністрів проекти текстів урочистої обітниці службовців цивільного відомства, суддів і присяги військових. Схваливши їх, уряд постановив, «щоб урочиста обіцянка бралася від усіх осіб, які знаходяться у відомстві». Та обставина, що закон про обіцянку державних службовців був ухвалений одним із перших, мала досить вагому політичну аргументацію, адже прийняття урочистої обітниці було своєрідним тестом на лояльність до нової влади. Ті, хто відмовлялися її приймати, звільнялись або ж не зараховувалися на службу.
Текст урочистої обітниці цивільних державних службовців був досить лаконічним: «Урочисто обіцяю вірно служити Державі Українській, визнавати її державну владу, виконувати її закони і всіма силами охороняти її інтереси і добробут».
Отже, попри винятковість влади гетьмана в межах усієї України, держава визнавалася найвищою цінністю. Для організації ефективної праці апарату відомств важливу роль відігравала законодавчо оформлена посадово-кваліфікаційна ієрархія. Вона забезпечувала правове регулювання відносин держави з працівником, внутрішньовідомчі владні прерогативи і пріоритети, визначала такі соціальні аспекти, як оплата праці, пенсії, пільги тощо. За цих умов виняткової ваги набувало законодавство про примірні (типові)штатні розписи міністерств і відомств.
26 червня 1918 р, був виданий «Закон про розпис утримання службовців в центральних урядових установах цивільних відомств». В Українській Державі було фактично запроваджено аналог нинішньої системи категорій посад і рангів державних службовців, а саме систему класів посад і рангів пенсії урядовців, а також схему посадових окладів. Вже тоді заробітна плата державних службовців установлювалася законом (що відповідає європейським адміністративним традиціям).
А 24 липня 1918 р. прийнято «Закон про порядок призначення на урядову службу», ухвалений гетьманом та система державної служби, як свідчать положення закону, в чомусь нагадує нинішню: порядок призначення урядовця залежав від класу посади, причому кандидатури для призначення гетьманом на вищі посади державних службовців (заступники міністрів, директори департаментів) попередньо узгоджувалися з Радою міністрів.
Вдосконалювався й адміністративно-територіальний устрій як важливий елемент державного управління. Зокрема, 10 серпня гетьман затвердив закон про штати і склад управлінь губернських і повітових старост, а також асигнування коштів для їх діяльності.
Отже, як адміністратор Павло Скоропадський вважав побудову професійної державної служби одним із своїх основних завдань. Загалом створення законодавчої бази функціонування державної служби дозволило узаконити відносини працівників органів виконавчої влади з державою, мінімізувати політизацію управлінських кадрів. Це також дало можливість уніфікувати структуру урядових установ та місцевих адміністрацій, визначити обов’язки і права державних службовців, створити умови для їх кар’єрного росту.
|