Тетяна Татарчук, магістр державного управління, директор Чернівецького Центру розвитку місцевого самоврядування

Оскільки в останні роки  рамках реалізації реформи децентралізації влади ми все частіше чуємо усталений неологізм «Міжмуніципальне співробітництво», тут йтиметься про основні принципи, переваги та недоліки, а також практичні приклади співробітництва громад.

Що таке міжмуніципальне співробітництво? Конституція України визначає, що: «Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів, або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій та установ, створювати для цього відповідні органи і служби» (ч. 2 ст. 142 КУ). Частина 1 статті 10 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка ратифікована  Україні, містить наступну норму: «Місцеві влади мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітничати та, в межах закону, створювати консорціуми з іншими місцевими владами для виконання завдань, що становлять спільний інтерес». Закон України «Про співробітництво територіальних громад» регламентує процедури спільної діяльності органів місцевого самоврядування в інтересах своїх громад, визначає принципи, на яких таке співробітництво грунтується – а це законність, добровільність, взаємна вигода, прозорість і відкритість, рівноправність учасників, взаємна відповідальність суб’єктів співробітництва за його результати.

Сутність співробітництва полягає у тому, що територіальні громади на договірній основі об’єднують свої зусилля та ресурси для вирішення існуючих проблем власного розвитку. Кінцевою метою співробітництва має бути підвищення якості життя членів громади. Співробітництво є характерним для децентралізованої територіальної адміністративної системи, сутність якого полягає у наступному: чим вищою є ступінь автономії громад, тим більші мають вони можливості до співпраці з іншими заінтересованими територіальними громадами.

Головний зміст співробітництва полягає у тому, що його необхідно розглядати як ефективний інструмент покращення якості надаваних послуг, удосконалення менеджменту органів місцевого самоврядування, а також як «перехідну» форму в процесі реформування в Україні місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Закон визначає такі форми співробітництва:
•    делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів   
• реалізація спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів (найбільш популярна) 
• спільне фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності - інфраструктурних об’єктів  
• утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об’єктів  
• утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.  

Ці форми, прописані в законі, відкривають широкі можливості для співробітництва територіальних громад – те, що не під силу або неможливо зробити одній громаді, можуть зробити, об’єднавши свої ресурси, декілька громад. Окрім того, держава може надати таким органам місцевого самоврядування фінансову підтримку для їх спільних проектів, оформлених в установленому законом порядку.

Організація співробітництва територіальних громад являє собою унормовану Законом України «Про співробітництво територіальних громад» процедуру, що складається із низки логічно послідовних та взаємодоповнюючих етапів, а саме:
• ініціювання співробітництва;
• вирішення питання щодо надання чи ненадання згоди на організацію співробітництва;
• розгляд отриманої пропозиції від ініціатора співробітництва про початок переговорів;
• утворення комісії та підготовка проекту договору про співробітництво;
• громадське обговорення проекту договору про співробітництво;
• схвалення проекту договору про співробітництво;
• укладення договору про співробітництво.

Практичне застосування положень закону про співробітництво громад засвідчило, що сьогодні низка місцевих проблем вирішується через спільне фінансування (утримання) комунальних підприємств, у т.ч. полігонів для твердих побутових відходів, реалізацію різного роду спільних проектів, але в умовах триваючого процесу добровільного об’єднання територіальних громад співробітництво як дієвий спосіб покращення рівня життєздатності громад, залишається ще недооціненим. Водночас аргументи на користь того, що варто більш прискіпливо вивчити механізм співробітництва громад, є очевидними.   

Насамперед, це можливість для необ’єднаних громад використати переваги місцевих бюджетів більш раціонально. Переважна більшість територіальних громад, які ще не об’єдналися, мають обмежені ресурси для свого розвитку, і бажаючи посилити свій спільний ресурсний потенціал громад, вони організовують співробітництво та вирішують нагальні питання місцевого значення. Свого часу закон про співробітництво сприймався як певна альтернатива об’єднанню, навіть процедура укладання такого договору дещо нагадує процес утворення ОТГ. Одначе у процесі реформи саме об’єднання громад пішло активніше за укладання договорів про співробітництво. Певно причина тут у фінансовому стимулюванні: надання податкових преференцій на місцях та державна підтримка об’єднаних громад зіграла вирішальну роль у пришвидшенні процесів об’єднання громад.  В той же час співробітництво   територіальних громад має низку переваг, які більше пов’язані з оптимальним використанням власних, внутрішніх ресурсів, ніж із залученням зовнішніх.  

Іншими аргументами на користь співробітництва є наступні:
 це дозволяє скоротити інвестиційні витрати (відсутність необхідності розширення інфраструктури, спільне використання коштів)
  це посилює їхню позицію для залучення зовнішніх ресурсів (гранти, субсидії, позики)
  за рахунок спільного використання ресурсів (використання майна, техніки, заощадження через спільні закупки та більший об’єм) досягається синергетичний ефект
  це дозволяє оптимізувати робочі процеси (логістичні переваги, залучення висококваліфікованих кадрів тощо)
  це дозволяє поліпшити якість існуючих послуг для населення.

Територіальні громади, які беруть участь у співробітництві через свої представницькі органи, можуть отримувати наступні переваги:
● об’єднувати свої ресурси, якщо це допомагає їм підвищити рівень свого життєзабезпечення, адже територіальні громади разом можуть зробити те, чого вони ніколи не змогли б досягнути поодинці. Також вони можуть надавати нові послуги або підвищити якість тих послуг, що вже надаються громадянам. Варто зазначити, що в окремих країнах навіть існують законодавчі вимоги щодо надання певних послуг (наприклад, утилізація відходів, водопостачання, транспорт тощо) саме у форматі співробітництва;
● більший за кількістю споживачів «ринок» сприяє зменшенню витрат; Органи місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва можуть обмінюватись знаннями та досвідом у наданні окремих послуг, що робить їх набагато конкурентнішими;
● покращується здатність залучати приватні інвестиції та брати участь у проектах публічно-приватного партнерства; стає можливим укладання більш вигідних контрактів з приватними юридичними особами;
● покращується здатність освоєння інвестицій та довіра з боку кредиторів, завдяки чому можна швидше отримувати позики та залучати кошти з фондів ЄС та інших зовнішніх джерел;
● з’являється можливість покращувати адміністративні послуги шляхом залучення більш кваліфікованого персоналу та здійснення акумуляції наявних ресурсів;
● створюються підстави для утворення нових робочих місць та залучення інвестицій у порівнянні із фрагментарними діями окремих органів місцевого самоврядування.

Поруч з цим, співробітництво територіальних громад має й інші переваги, а саме:
♦ зменшує виробничі витрати та забезпечує заощадження коштів завдяки обсягам діяльності (збільшення кількості одиниць «продукції» відносно виробничих витрат);
♦ посилює переговорні позиції відповідних органів місцевого самоврядування, зокрема, у питаннях збільшення кількості користувачів/отримувачів послуг;
♦ зменшує кількість осіб, які отримують послуги з економічно обґрунтованою вартістю (завдяки розширенню сфери дії);
♦ збільшує «власні» інвестиційні ресурси територіальних громад шляхом об’єднання їх з обмеженими фінансовими ресурсами інших громад.
В Україні, на відміну від деяких країн Європейського союзу, не існує законодавчих вимог щодо надання певних послуг саме у форматі співробітництва. Однак, як свідчить практика застосування Закону України «Про співробітництво територіальних громад» існує ціла низку послуг, надавати які кожна територіальна громада самостійно (автономно) просто не в змозі. До таких послуг належить:
● організація повного циклу поводження із твердими побутовими відходами (збір, вивезення, сортування, захоронення);
● забезпечення транспортного сполучення, у т.ч. через будівництво інфраструктурних об’єктів;
● організація пасажирських перевезень за межі громади;
● забезпечення пожежної безпеки;
● надання дошкільної освіти;
● організація дозвілля та відпочинку тощо.

З метою більш поглибленого вивчення питання співробітництва громад Чернівецький Центр розвитку місцевого самоврядування провів низку заходів, зокрема, 2 навчальні візити до Полтавської області, де цей механізм широко застосовується, а також 2 семінари та 2 тренінги.     

Досвід полтавчан засвідчив, що з близько півтора сотні угод міжмуніципального співробітництва майже 40% укладені між громадами саме Полтавської області. «Громади вашої області можуть з легкістю випередити нашу область», - поділився під час візиту радник з питань децентралізації Полтавського Центру розвитку місцевого самоврядування Олександр Ісип. Далі фахівець навів ті фактори, що посприяли лідерству Полтавщини у міжмуніципальному співробітництві: «1) фінансова підтримка Німецьким товариством з міжнародного співробітництва GIZ перших шести проектів; 2) обласна влада, яка додала синергетичного ефекту». Адже Полтавська  обласна рада вже давно проводить обласний конкурс проектів співробітництва громад, завдяки цьому механізму ОТГ є лідерами зі співробітництва на теренах України.

Серед прикладів колег з Полтавщини – наступні реалізовані проекти:
 Реалізація спільного проекту «Реконструкція амбулаторії загальної практики сімейної медицини в с. Омельник Кременчуцького району».
  Створення  та утримання трьома ОТГ Кременчуцького району ЦПМСД, комунальної бібліотеки та методичного  кабінету
  Одним із результатів співробітництва 26 відокремлених сільських рад Полтавщини є реалізація договору про утворення спільної архівної установи Полтавського району.
  Реалізація договору про співробітництво територіальних громад у формі спільного проекту «Придбання сміттєвоза та контейнерів для покращення матеріально-технічної бази громад. Спільний крок до чистоти довкілля Пирятинського краю».

Реалізація договору про співробітництво територіальних громад села Годунівка Яготинського р-ну Київської обл. та села Смотрики Пирятинського р-ну Полтавської обл. у формі спільного фінансування (утримання) ЦНАПу.

До цих пунктів також можна додати ще утворення ресурсних центрів з питань ММС при органах влади чи місцевого самоврядування, співпрацю з громадськими організаціями та навчання на базі Центру розвитку місцевого самоврядування, що створений за підтримки Програми «U-LEAD з Європою» та Мінрегіону. Про ці сприятливі чинники для налагодження співробітництва між громадами розповіла Анна Шавиро, експертка з місцевого самоврядування, яка була відповідальна в Полтавській обласній раді за ММС. «Для укладання дієвих та ефективних договорів ММС правильніше спочатку шукати проблему, а вже потім того, для кого вона також актуальна, і хто може стати партнером у її вирішенні. У нас же часто роблять навпаки – спочатку домовляються про партнерство, а вже потім шукають спільні проблеми. Загалом «локомотивом» такого співробітництва у Полтавській області була обласна рада, а у ваших же регіонах це можете бути ви, відповідно творячи такий досвід для сусідів», - мотивувала присутніх Анна Шавиро.
Стимулювання співробітництва має здійснюватися державою виключно у спосіб, визначений законом. Так, статтею 15 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» передбачено, що державне стимулювання співробітництва здійснюється шляхом:
● надання субвенцій місцевим бюджетам суб’єктів співробітництва у пріоритетних сферах державної політики;
● передачі об’єктів державної власності у комунальну власність суб’єктів співробітництва;
● методичної, організаційної та іншої підтримки діяльності суб’єктів співробітництва.
Наразі важливим інструментом підтримки співробітництва громад є Державний фонд регіонального розвитку. Нещодавно було прийнято рішення про затвердження мінімальної вартості проектів, що реалізовуються коштом Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) – 5 млн. грн. на проекти будівництва і 1 млн. грн. для інших проектів.

«ДФРР має підтримувати проекти розвитку громад, а не фінансувати ремонти. Це дозволить реалізовувати масштабні проекти регіонального розвитку, які комплексно вирішуватимуть питання територій», - заявив Віце-прем’єр-міністр - Міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко. В громад вже існує інструмент, який може допомогти з реалізацією масштабних ініціатив – це міжмуніципальне співробітництво (ММС). Під час одного з тренінгів з підготовки проектів міжмуніципального співробітництва працівники ОТГ Чернівецької області обмінялись думками щодо доцільності його впровадження. «За рахунок такого інструменту можна економити гроші в багатьох ОТГ, які мають спільні проблеми і кордони. Вони можуть вирішувати їх більш якісно і при цьому меншим бюджетом. Ми розробляли варіант угоди по поводженню зі сміттям (роздільний збір та сортування) і в межах тренінгу уклали договір між двома громадами, пройшовши всі процедури. Спочатку думали ще над переробкою сміття, поки зупинились на організації роздільного збору та сортуванні сміття. Таке практичне навчання є дуже корисним, оскільки дозволяє побачити нюанси та перешкоди, які можуть виявитись під час фактичного укладання договорів», - зазначив Михайло Воріняк, спеціаліст з інвестицій і ТСК співробітництва Тереблеченської ОТГ.

Громади Чернівецької області не є лідерами з укладання договорів про співробітництва в загальноукраїнському контексті, однак завдяки інформаційним заходам поступового знаходять спільну тематику для співпраці. Так, одним з перших договорів став договір про утримання спільного органу управління позашкіллям між Сокирянською та Вашковецькою об’єднаними територіальними громадами. За словами голови Сокирянської ОТГ Василя Равлика, «створення спільного Центру управління позашкіллям було дуже правильним кроком, оскільки ми вирішили ряд організаційних проблем, яких до того не могли вирішити». Наприкінці минулого року під час круглого столу «Міжмуніципальне співробітництво: нові можливості для розвитку» в Чернівецькому ЦРМС відбулось офіційне підписання договору співробітництва між Рукшинською, Недобоївською ОТГ та містом Хотин. Приємно, що плани з налагодження функціонування єдиної системи поводження з твердими побутовими відходами підтримані на державному рівні – на відповідний проект виділено кошти з ДФРР.  Нині цей проект є перехідним, його фінансування очікується в 2019 році. Державний бюджет - це стимули для співпраці між громадами.

25 жовтня 2018 року в Чернівецькому Центрі розвитку місцевого самоврядування відбулось підписання вже 3-го договору міжмуніципального співробітництва між трьома громадами Хотинського району Чернівецької області – Недобоївською, Клішковецькою та Хотинською. Основна мета співпраці - це стимулювання та підтримка підприємців, що займаються садівництвом в сільській місцевості.

Частина сіл Хотинського району розташовані на Колінковецько-Недобоївському макросхилі, який має власний унікальний рельєф, що сформувало виняткову локальну екосистему з особливим мікрокліматом, гідрорежимом, рослинністю та ґрунтовим покривом. Поселення утворюють суцільну смугу довжиною понад 20 км і шириною від 2 до 4 км, займаючи практично всю довжину макросхилу. Вони сформували унікальну для України сільську агломерацію Хотинського району. Враховуючи розподіл вирощування плодів (70% яблука, 15% сливи, 10% груші та 5% інші кісточкові), цю агломерацію сміливо можна назвати яблуневою.

«В порівнянні з минулим роком ціни на яблука цього року знизились до 10 разів. Тому, щоб не загубити галузь за 1-2 роки, яка розвивалась у нашому краї десятиліттями, ми хочемо надавати жителям додаткові послуги. У сам процес виробництва чи вирощування ми не втручатимемось. Наша мета – це сприяння створенню виробничих потужностей по переробці плодоовочевої продукції», - наголосив Юрій Юзва, голова Недобоївської ОТГ. Окрім допомоги підприємцям, це також створить й робочі місця.

Керівництво громад одностайне в тому, що масштаби вирощування в громадах значні, але не завжди є змога реалізувати свій продукт. «Тільки в партнерстві, в об’єднанні сила. Ми навчились вирощувати, але ще не до кінця добре вміємо переробляти. Тому такий проект дозволить нам удосконалитись в цьому напрямі», - підкреслив Василь Ченківський, голова Клішковецької ОТГ. Дані громади й справді налаштовані розвивати між собою партнерські відносини та співпрацю. «Апетит приходить під час їжі. Зараз це вже другий проект співпраці, але ми поставили перед собою ціль до 2020 року запустити спільну сміттєсортувальну лінію. Тож маємо над чим і далі працювати разом», - акцентував очільник Хотина. Ідею «яблуневої агломерації» планують також розвивати шляхом участі в конкурсі ДФРР, а вартість її реалізації складе 12 млн грн.

«Полтавський досвід став корисним і для нас, бо раніше Чернівецький Центр розвитку місцевого самоврядування організував нам туди навчальні поїздки», - зазначив Юрій Юзва. Загалом наші громади переходять від проектів споживання до проектів розвитку. Такі ідеї, які презентують громади сьогодні, мають додану вартість в економічному плані. Тому в рамках конкурсу ДФРР вони будуть швидше підтримані. Такі проекти розвитку на засадах співробітництва громад, як «Яблунева агломерація» можуть і мають стати точками зростання не лише для окремих районів, але і всієї області.