Ростислав Балабан – кандидат політичних наук, провідний науковий співробітник Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф Кураса НАН України

Територіальний устрій України

ґрунтується на засадах єдності

та цілісності державної території,

поєднання централізації і децентралізації

у здійсненні державної влади.

                                                                              Конституція України, ст. 132

Реформа децентралізації в Україні розпочалась із приходом нових політичних груп у Парламент на хвилі Революції Гідності в 2014 р., відповідаючи суспільному запиту змін. Попередні кілька спроб децентралізації  1997, 2005 та 2008-2009 років[1] не зазнавали реального втілення, незважаючи на відсутність організованої опозиції проти децентралізації.

Децентралізація впроваджувалась з ухваленням законів та змін до Бюджетного кодексу та Податкового кодексу у 2014 р. Фінансове наповнення повноважень є матеріалізацією децентралізації. Найвагомішим результатом бюджетної децентралізації стало зростання частки місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів з 2,5% у 2012-2014 рр. до 30% у 2018 р.[2].

У лютому 2015 р. був прийнятий Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад»[3].  Проте реалізація утворення нових громад рухалась відносно повільно: у 2015 р. було створено перші 159 ОТГ. З іншого боку це свідчить, що законодавець покладався на демократичні процеси без форсування подій.

Надалі відбулась зміна адміністративної географії. Замість 11250 територіальних громад стало 1470; замість 490 районів – 136.[4] Так було реалізовано укрупнення адміністративних одиниць.

Також відбулись зміни співвідношень доходів місцевих і державних бюджетів.

Європейська практика співвідношення доходів державного і місцевих бюджетів дорівнює 50/50%.[5] У 2018 р. обсяг місцевих бюджетів в Україні вперше перевищив обсяг державного бюджету і склав 52% – 234,1 млрд. грн. Проте зберігається залежність місцевих бюджетів від трансферів із державного бюджету.

Абсолютно зрозуміло, що з активною фазою війни росії проти України від 24 лютого 2022 р. виникла необхідність концентрації бюджетних ресурсів. Також у цей період уряд для підтримки бізнесу зменшив податкове навантаження, що зменшило й надходження до місцевих бюджетів, а додатково до цього і сам бізнес згорнувся та скоротився. Це певною мірою законсервувало реформу децентралізації.

Проте Україну 23 червня 2022 р. прийняли в кандидати на членство в ЄС, що вимагає бути готовими до адаптації децентралізації з європейськими практиками. В Європі країнами з найвищим ступенем децентралізації є Швейцарія, Німеччина, Бельгія та Іспанія. З найнижчим ступенем – Болгарія, Естонія, Греція[6]. В Україні за фактом реформа не завершена, що робить можливим як її модернізацію, так і лишає ризики для згортання. Хоча очікування є оптимістичними саме в бік реальної децентралізації і розвитку самоврядування.

Величко В.О. говорить про дві моделі взаємин при децентралізації. Перша – це партнерство, де місцева влада є партнером Центру, а друга – підпорядкований посередник[7]. В Україні місцева влада також сприймалась як підпорядкована-підлегла з максимальним обмеженням публічності, оскільки саме публічність сприймалась як загроза політичній конкуренції.

Відзначимо, що на місцевих виборах 2015 р. і 2020 р. в жодній обласній раді не було «партії більшості»; зросла кількість локальних партій, які брали участь у місцевих виборах (2015 р. – 39, 2020 р. – 71); у 2015 р. керівниками облрад від локальних партій було лише 2 представники, а в 2020 р. – 6 (Вінницька, Волинська, Полтавська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька)[8].

У 2021 р. в Україні не було жодної обласної Ради, яка б контролювалась національною партією. Це свідчить про реалізацію своєї спроможності регіональними групами й про те, що національні партії, які стають «столичними», такої потенції не мають. Злиття регіональних груп в загальнонаціональні політичні проекти не відбулось. Тут виникає питання, щоб ці групи не стали «удільними князівствами» з амбіцією відмежування від впливу центральної влади. Для відповіді важливими є виборчі і партійні принципи, які можуть як стимулювати взаємодію загальнонаціональних партій з регіональними та їх сприяти взаємопроникненню, так і мати зворотний ефект у вигляді протистояння. Також не потрібно допускати щоб виборчий алгоритм в якийсь спосіб обмежував, або не допускав місцеві і регіональні групи до участі в процесі формування місцевих органів.

Проте проблема регіонального розвитку обумовлена недостатністю ресурсного забезпечення[9]. Так, рівень бюджетного забезпечення місцевого самоврядування на душу населення в рік (у євро) складає: Швеція – 2500; Чехія і Польща близько 1600, а в Україні лише близько 100. Причому цей показник для Києва – 400, а для Хмельницького – 20[10]. Безумовно, що в умовах активної фази війни ресурсний потенціал регіонів обмежений. Проте базовий рівень (ОТГ) в умовах війни взяв на себе низку викликів – питання внутрішньо переміщених осіб, відбудови зруйнованого тощо. Важливо, аби після перемоги і глобальної відбудови України цей рівень спромігся бути суб’єктним і в питанні залучення інвестицій, і в пошуку (зароблянні) матеріальних ресурсів.

 Зазначимо, що близько 22% територіальних громад України розташовані в зоні бойових дій та окупованій частині. Так 327 громад безпосередньо страждають від російської агресії.

ВИСНОВКИ:

В Україні розпочата реформа децентралізації, переформатизації адміністративних одиниць, але за фактом реформа не завершена. Останнє може означати, що реформа може зазнати як модернізації, так і згортання.

Базовий рівень виявився спроможним і реалізовує роботу з переселенцями, займається питаннями ремонту і відбудови.

Обласний рівень проявив себе більше як політичний переважно через спосіб обрання. На районному рівні виявилось, що близько 30% рад не проводили засідання, тобто не приймали рішень.

В місцях, де не спрацювало управління, були введені військові адміністрації, що цілком відповідає військовому часу.

Важливо після перемоги України максимально швидко адаптувати вітчизняну децентралізацію до європейських стандартів для подальшої інтеграції – підтримку цього виявила абсолютна більшість українського суспільства.

Реальне наповнення децентралізації – це матеріальне забезпечення. Тому наступним завданням буде економічне вирівнювання, а саме створення бази для формування (наповнення) місцевих бюджетів, замість практики дотацій. Важливо, щоб ОТГ як базовий рівень були суб’єктними в галузі залучення інвестицій, опікування власною ресурсною базою і можливістю (спроможністю) заробляти.

Військова агресія росії проти України виявила стійкість системи управління, але також і те, що ворог спрямовано докладав зусилля і значні ресурси на нищення спроможності управління, інкорпорував агентів в систему влади тощо.