Анатолій Круглашов, завідувач кафедри політології та державного управління, директор Науково-дослідницького інституту Європейської інтеграції та регіональних досліджень Чернівецького національного університету ім. Ю.Федьковича, доктор політичних наук, професор

Кризові явища в розвитку державності України змушують дослідників уважніше придивлятись до того шляху, яким вже пройшла наша країна, шукаючи в минулому причини сучасних проблем і негараздів. Однією з їх складових є система державного управління та місцевого самоврядування України, які виявилась недостатньо реформованими за увесь період незалежності. Хоча й здійснювались спроби її реформування, але вони були несистемними і нерідко зводились до часткових змін, які не зачіпали сутності централістичної системи управління, яка дісталась державі у спадок від СРСР.

В цій статті розглядаються спроби реформування управління територіями України у період із 2005 року по 2013 рік і в їх контексті аналізується діяльність регіональної влади Чернівецької області, основні проблеми, з якими вона зустрічалась та результати їх вирішення. При цьому автор статті намагався уникати суб’єктивних оцінок та утримувався від використання тих тверджень, які не підкріплені достатньо переконливими документальними джерелами або якісною науковою літературою.

Частина 1. Місцева влада в часи президентства Віктора Ющенко: від надій до розчарувань

З приходом до влади Президента В. Ющенко суспільні очікування були спрямовані також на реформування всієї системи державного управління, надання місцевому самоврядуванню більше повноважень та ресурсів для їх здійснення. Громадяни вимагали відкритості, прозорості та підзвітності їм влади на всіх рівнях. Частково реагуючи на ці запити, влада намагалась зробити певні кроки назустріч суспільним очікуванням. Зокрема, йшлось про здійснення другого етапу політичної реформи, який розглядався у Верховній Раді, отримав позитивний висновок Конституційного суду та був готовий до остаточного ухвалення закону, який мав би увести його в дію. Згідно цього законопроекту, передбачався суттєвий перегляд повноважень виконавчої влади на місцях на користь розширення компетенцій інститутів місцевого самоврядування. 

Важливим елементом цієї реформи мало стати розформування районних держадміністрацій і передання їх повноважень повністю відповідним районним радам та їх виконкомам. А також мало відбутись суттєве обмеження повноважень обласних державних адміністрацій, з їх перерозподілом на користь обласних Рад і відновлених в них виконавчих комітетів. Загалом, пропонована реформа мала суттєво зміцнити правове й фінансове становище місцевого самоврядування, значно обмежити роль і вплив органів виконавчої влади на місцях, як таких, що не обираються громадами та безпосередньо непідконтрольні громадянам, які проживають на певних територіях. В цьому контексті задум реформаторів був не лише відповідним нагальним завданням демократизації політичної системи України, встановленню більш ефективної моделі здійснення влади на місцях, але й цілком відповідним Хартії місцевого самоврядування, похідним із неї пропозиціям і рекомендаціям Ради Європи. Попри це і нова влада не поспішала з реалізацією другого етапу політичної реформи, який, насамкінець, так і залишився політичним проектом та законодавчої ініціативою без належних практичних наслідків. Чималу роль у зриві процесу реформування системи влади на місцях зіграла надія нових політичних лідерів на те, що збереження повноважень місцевих адміністрацій, з безпосередньою підпорядкованістю їх керівництва Президенту, допоможе зберегти його вплив та країну навіть в умовах діяльності опозиційного до нього уряду та парламентської більшості. Ці кон’юнктурні, за своє суттю, міркування переважили як міжнародні зобов’язання держави, зокрема перед Радою Європи, так й численні вимоги громадськості та інститутів місцевого самоврядування щодо невідкладного здійснення реформи влади на місцях.

Тим часом, чимале значення для України та Чернівецької області мало прийняття нового Закону про вибори депутатів місцевих рад, на основі якого ці вибори відбулись у 2006 році. Вибори базувались на новій для країни електоральній формулі, яка призводила до того, що новий склад місцевих Рад, починаючи від міської та завершуючи обласними, формувався виключно політичними партіями, які висували кандидатів, створювали виборчі комісії і відтак перетворювались на єдиний канал формування депутатського корпусу місцевих рад. При цьому вибори в ці Ради відбувались виключно на пропорційній основі, що додатково розривало той зв'язок обраних депутатів і виборців на відповідних округах, який все ж таки забезпечує мажоритарна система виборів. Попри те, що Закон суттєво обмежував виборчі та й конституційні права (очевидно в частині пасивного виборчого права) громадян, був свого роду картельної змовою парламентських політичних партій, перш за все, в частині реалізації їх виборчого права, він не зустрів протестів ані зі сторони  партійних лідерів, ані з боку Президента чи то Конституційного суду¹. За результатами виборів у Чернівецькій області склад рад був суттєво змінений, фаворитом місцевих виборчих перегонів стала партія «Батьківщина», за нею йшла «Наша Україна». Також непоганого електорального результату домоглась Партія регіонів. Було сформовано новообраний склад керівництва Рад. У Чернівецькій обласній Раді на зміну головування в ній «нашоукраїнця» Олександра Івановича Грушка прийшов час знову на весь період її діяльності очолити цю раду Івану Орестовичу Шилепницькому, на той час – члену партії «Батьківщина».

Що стосується діяльності виконавчої влади в краї, то за доволі короткий період перебування на посаді голови ОДА з лютого 2005 р. по травень 2006 р. М.В. Ткач запам’ятався, з одного боку, своїм підкресленим демократизмом та особистою доступністю, але, з іншого, не відзначився якимись власними реформаторськими ініціативами. До того ж, його перебування на цій посаді припало на період низки політичних криз у Україні, викликаних затятою боротьбою за владу як у таборі «помаранчевих сил», насамперед, між прихильниками В.А. Ющенко та Ю.В. Тимошенко, так із боку опозиції, перш за все, Партії регіонів із «помаранчевими». Остання досить швидко оговталась від поразки під час бурхливих протестних подій кінця 2004 – початку 2005 року та стала переходити у політичний наступ, що, після парламентських виборів 2006 року та вступу в дію політичної реформи 2004 року призвело до повернення у велику політику В.Ф. Януковича та партії, очолюваної ним.

Серед важливих реформаторських ініціатив Президента В.А. Ющенка, які стосуються системи державного управління в цілому та організації влади на місцях треба згадати про спробу проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні. Така реформа в державі на той час давно назріла, адже адміністративно-територіальний поділ та устрій України був сформований за радянських часів із метою забезпечення управління територією України з Москви. Відтак такий устрій менше за все відповідав потребам формування ефективної управлінської структури нової незалежної держави². Області та райони країни суттєво відрядились поміж собою як за розмірами, економічним та демографічним потенціалом, так і за іншими показниками, що перешкоджало ефективному використанню їх потенціалу, формування в них територіальних громад із максимальною економічною та фінансовою самодостатністю. На виправлення цих і низки інших недоліків існуючого адміністративно-територіального поділу України й була націлена ця реформа³. Але попри високий рівень її необхідності, вона виявилась недостатньо розробленою ані концептуально, ані підготовленою фінансово та організаційно. Більше цього, коли в Чернівецькій області стало відомо про теоретичну можливість її приєднання до Івано-Франківської області, це викликало значне невдоволення та навіть обурення експертів й багатьох громадян. В цілому, не маючи належного аналітичного та організаційно-інформаційного супроводу, ця спроба важливої реформи закінчилась фіаско, поклавши водночас край і кар’єрі головного урядового відповідального за її проведення у ранзі віце-прем’єр-міністра  - Романа Безсмертного.

Не маючи значного досвіду в апаратній роботі, М.В. Ткач поступово делегував ці повноваження своєму заступнику, а потім і першому заступнику Б.М. Баглею, який охоче виконував цю роль, вочевидь сподіваючись й на те, що в майбутньому саме він зможе посісти крісло голови ОДА. Утім, ці сподівання не справдились. Після суттєвих електоральних втрат «Нашої України» на парламентських виборах, головою обласної організації якої був М.В. Ткач, невдовзі відбулась його відставка, спершу з посади голови ОДА, а незабаром  - 20 червня 2006 р. він добровільно залишив і посаду голови обласної організації «Наша Україна». Останнє рішення він публічно мотивував тим, що деякі люди в партії значною мірою "здали" ідеали революції, заради яких виходили на майдани в Чернівцях та Києві. Він заявив при цьому, що вважає - на партію попереду чекає очищення від тих людей, які прийшли до її лав не заради ідеалів революції⁴.

Новим керівником ОДА 17 травня 2006 року був призначений Володимир Іванович Куліш⁵, який до цього обіймав різні відповідальні посади, зокрема Представника Президента України в АРК, довгий час працював у Чернівцях, починаючи з асистента Чернівецького державного університету, продовжуючи роботою секретарем Ленінського райкому ЛКСМУ, а в час незалежної України – заступником голови Чернівецького міськвиконкому (В. Павлюка), і радником голови ЧОДА (Г.Г. Філіпчука). Маючи доволі багатий і різноманітний управлінський та значний політичний досвід, а також добру обізнаність у місцевій ситуації й зв’язки у регіональних впливових колах, новий керівник краю намагався побудувати свою роботу на певних інноваційних засадах. Зокрема приділяючи увагу, як економіст, стимулюванню економічного розвитку регіону, розширенню його зарубіжних зв’язків і виокремивши певні соціальні пріоритети на кожен із рік своєї діяльності. Обравши собі ключовим гаслом діяльності «Буковина – лабораторія Європи регіонів», В.І. Куліш сприяв розвитку транскордонної співпраці області з її зарубіжними партнерами. Так, за період із 2007 по 2010 рр. на території області будо реалізовано 29 проектів на загальну суму 6,6 млн. евро⁶, що на той час становило вагомий додаток до бюджетних ресурсів краю.

Також помітні акценти в діяльності його команди були зроблені на розвиток або відновлення мережі лікувальних та освітніх закладів, чим особисто пишався В.І. Куліш. Також він намагався регулярно спілкуватись із журналістами, запровадивши щотижневу зустріч із ними під назвою «кава з губернатором», де журналісти мали змогу поставити запитання, що цікавлять їх та громадськість краю⁷  та відзначився тим, що надав публічно свій номер мобільного телефону громадськості, запросивши звертатись до нього особисто, в разі необхідності вирішення дійсно серйозних питань.

В цей період часу досить активно діяла Чернівецька обласна Рада, знову очолювана досвідченим управлінцем І.О. Шилепницьким. Попри все більш складні відносини між В.А. Ющенко та Ю.В. Тимошенко, керівники виконавчої та представницької влади в країні намагались засвідчити конструктивну співпрацю між обома інституціями, здебільшого демонстрували взаємну повагу та підтримку на публіці. Достатньо спокійними зовні залишались міжетнічні відносини  хоча латентні тенденції показували поступовий зріст кількості етноінтолерантних людей в регіоні, що не може не викликати занепокоєння.  Суттєвим навантаженням на міжетнічні взаємини в регіоні стала форсована паспортизація Румунією громадян України, яку вона здійснювала формально не за етнічною ознакою – належністю до румунської нації, а за територіальною, що містило в собі певні загрози й ознаки зазіхання на територіальну цілісність України⁸. Разом із цим, навіть у Доповіді Уповноваженого ВРУ з прав людини було відзначено певні недоліки місцевої етнополітики, зокрема те, що у Чернівецькій області представники облдержадміністрації беруть активну участь у підготовці заходів національних товариств, часом бракує конструктивного діалогу влади в роботі з національними меншинами, у місцевій пресі не публікуються проекти нормативних документів, що стосуються національних меншин, заходів місцевої влади з даних питань тощо⁹. 

Стабілізувались міжконфесійні взаємини, важливі для внутрішньої політики в краї вже тому, що найменша в Україні за територією (1,3% від її площі) і чисельністю населення область посідає 8-е місце за кількістю, і друге (після Закарпатської) - за густотою релігійних організацій (2,1 громади на один населений пункт). На території 417-ти населених пунктів краю діяло 23 конфесії, течії напрямки, 1089 релігійних організацій, в тому числі 1052 релігійних громад, 135 з них – без реєстрації. Від 1991 року релігійна мережа зросла майже на 500 громад, тобто майже на 60 %. Побудовано 325 культових споруд, будується ще 101¹⁰. Проте необхідно брати до уваги, що і в Чернівецькій області певне обґрунтоване занепокоєння викликає стан міжконфесійних відносин, який значною мірою залежить від забезпечення прав віруючих на задоволення їх релігійних потреб, а також від взаємовідносин конфесійних та церковних громад (релігійної толерантності громад і віруючих). Головні ж причини виникнення небезпек міжконфесійних конфліктів полягають у позарелігійній площині, насамперед, у перенесенні до релігійної сфери політичних і національних суперечностей та у зіткненні економічних інтересів представників різних національних груп, що прикриваються релігійними гаслами¹¹.

Серйозним випробування на дієздатність місцевої влади стала повінь 2008 року, яка забрала людські життя, засвідчила негативні результати брутального винищення лісів в українських Карпатах, нехтування вимогами екологічної політики¹², в тому числі в Чернівецькій області,  та принесла вагомі збитки багатьом громадянам та економіці краю, його транспортній інфраструктурі. Попри значні кошти, виділені урядом на ліквідацію її наслідків, не всі з них усунуті навіть до моменту написання цього тексту. Зокрема, не відновлено належного автомобільного сполучення з віддаленим гірським Путильським районом, що додатково ізолює його мешканців від іншої території області та України в цілому. При цьому, не обійшлось без зловживань із використанням бюджетних коштів, які пізніше вилились у звинувачення та окремі кримінальні справи проти посадових осіб різного рівня місцевої влади. 

Загалом же, соціально-економічна ситуація в регіоні залишалась далеко не найкращою. Область стійко посідала останні показники в країні за рівнем, наприклад, валового національного продукту на душу населення та й не могла похвалитись помітною позитивною динамікою залучення іноземних інвестицій у регіональну економіку¹³. Стабільно невисоким у державі залишалось місце області за показником рівня економічної конкурентоспроможності в цей період¹⁴. 

Досить тривале перебування на посаді глави ЧОДА В.І. Куліша припало на період наростання суспільно-політичної напруги, загострення політичної боротьби у державі. Це і проведення позачергових виборів до Верховної Ради, зміна урядів, скандальне з’ясування відносин поміж колишніми союзниками у «помаранчевому таборі», маневри основних політичних сил довкола питань коаліційного будівництва, конституційної реформи тощо. Керівнику обладміністрації довелось також очолити обласну організацію «Народного Союзу Наша Україна», але питання партійного будівництва його цікавили, як і більшість його попередників, дуже умовно. Разом із цим, сам цей партійний проект переживав усе глибшу кризу, викликану насамперед, усе більшою втратою підтримки серед виборців, які розчаровувались як у цій політичній силі, так і діяльності її почесного голови – В.А. Ющенка.

За цей час Уряд звертався до питань реформування системи місцевого самоврядування. Так, наприклад, у 2006 році Постановою КМУ було затверджено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року. Прийняття цього документу стало важливим етапом  удосконалення організаційно-правового забезпечення врегулювання регіонального розвитку¹⁵. За часів другого прем’єрства Ю.В. Тимошенко Уряд знову повернувся до питання оптимізації системи управління територіями та реформування місцевого самоврядування. Так, 27 липня 2009 року відбулось затвердження Постановою КМУ Концепції реформування місцевого самоврядування. Вона передбачала низку кроків на подальшу реалізацію європейських норм і стандартів державного управління та місцевого самоврядування. Але здійснення цих кроків вимагало подальшого законодавчого розвитку визначених у ній заходів та впровадження їх  у практику державного управління діяльністю виконавчої влади. Проте цього знову не було зроблено. Логіка політичної боротьби у черговий раз відсунула нагальність проведення реформ як системи виконавчої влади на місцях, так і  реформування місцевого самоврядування відповідно до рекомендацій Ради Європи та стратегічного курсу української держави на європейську інтеграцію. Звідси потрібно погодитись із висновком дослідниці В. Мамонової, що існуюча в Україні  правова база державної регіональної політики включає законодавчі акти, які охоплюють не усі напрями та механізми її формування і реалізації, не узгоджені між собою, не складають систему нормативно-правових актів з питань регулювання даної сфери, що вимагає впорядкування, наукового мотивування та застосування системного підходу щодо вдосконалення правового забезпечення державної регіональної політики¹⁶. 

Останній рік Президентства В.А. Ющенко був, головним чином, присвячений виборам нового Президента України, де головними кандидатами на цю посаду виявився не він, а В.Ф. Янукович та Ю.В. Тимошенко. З різних причин, він активно протидіяв обранню саме останньої. Відповідно, і в Чернівецькій області місцева політична та управлінська еліта мала визначатись, на боці чиєї політичної команди вона перебуває, при цьому прагнучи зменшити майбутні ризики в разі програшу обраної команди.

Список використаних джерел:

1. Круглашов А., Колесников О. Інституційні рамки та політтехнологічні смисли місцевих виборів в Україні. – Політологічні та соціологічні студії. Тематичний випуск: Виборчі процеси в Україні та постсоціалістичних країнах. – Чернівці, Букрек, 2011. – т. Х. – С, 152 – 154

2. Ткачук А., Ткачук Р., Ганущак Ю. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України 1907 – 2009 роки. – К.: Лестра, 2009. – С. 81 – 90

3. Адміністративно-територіальна реформа: завдання, шляхи реалізації і критерії ефективності: Матеріали “круглого столу” / За ред. Варналія З.С. – К.: НІСД, 2005. – 73 с.

4. Ткач подав у відставку з посади партійного лідера. – Молодий Буковинець. - http://molbuk.ua/8419-tkach-podav-u-vdstavku-z-posadi.html

5. Указ Президента України № 408/2006 від 17.05.2006

6. Фреяк А.В. Тенденції розвитку транскордонного співробітництва в контексті євроінтеграційного курсу України (на прикладі Чернівецької області в складі Єврорегіону «Верхній Прут» Актуальні проблеми міжнародних відносин: Збірник наукових праць. – Київ: Київський національний університету імені Тараса Шевченка, 2013. - Випуск 112. – Частина 2. – С. 331

7. Фісанов В., Нечипорук Л. Взаємодія Чернівецької обласної державної адміністрації і засобів масової інформації області  // Влада та управління: Збірник наукових праць. – Чернівці: Букрек, 2010. – Випуск 1. – С. 91 - 92

8. Терес Н. Етнополітичний простір сучасної України: нові виклики та проблеми (2005 – 2010 рр.) // Етнічна історія народів Європи. - Випуск 34. –  www.nbuv.gov.ua/ujrn/soc_gum./Eine/2011_34/34_15.pdf/ - С. 98

9. Стан дотримання та захист прав національних меншин в Україні. Спеціальна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. – Київ, 2006. – С. 19

10. Лешан В. Особливості та тенденції релігійних процесів на Буковині // Релігія та соціум. – 2008. - № 2. – С. 121

11. Орлов М.М., Халеп В.В., Антонець В.В. Необхідні і достатні умови виникнення міжетнічних конфліктів в Україні // Честь і закон. – 2012. - № 2 (41). – С. 28

12. Солодкий В. Запровадження норм сталого розвитку Буковини на основі принципів Карпатської Конвенції Науковий вісник Ужгородського університету. Серія Біологія. - Випуск 24, 2008. - с. 35

13. Бутко М., Хомик О. Державна регіональна політика в умовах поглиблення просторової асиметрії // Економіка і управління національним господарством. – Вісник ТНЕУ. – 2012. - № 3. – С. 10 - 12

14. Стасюк О.М., Бевз І. А. Інтегральна оцінка конкурентоспроможності регіонів України //  Економіка і прогнозування. - 2012. - № 1 - С.84  - 85

15. Бурдяк В., Мороз І. Місцеве самоврядування в Україні: політико-правовий аналіз. – Влада та управління: Збірник наукових праць – Чернівці: Букрек, 2010, - Т.1. – С. 27

16. Мамонова В. Державна регіональна політика: проблеми формування правової бази. -  ww.kbuapa.kharkov.ua/e-book/putp/2010-1/doc/2/03.pdf. – с. 66