Олексій Грушко, експерт Центру розвитку місцевого самоврядування у Чернівецькій області Метою державнoї регіональнoї політики є створення умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів, стимулювання сталого економічного зростання та зменшення диспропорцій у розвитку регіонів. Дана політика базується на принципі децентралізації місцевого та регіонального самоврядування, який передбачає посилення ролі місцевих органів влади у розв’язанні економічних, соціальних та екологічних проблем. В Україні існує низка інструментів фінансової підтримки місцевого та регіонального розвитку, які доступні для органів місцевого самоврядування, їх комунальних закладів та установ. Зокрема, це: - Державний фонд регіонального рoзвитку; - субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо
соціально-економічного розвитку окремих територій; - субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад; - кошти державного бюджету, отримані від ЄС, у рамках виконання Угоди про фінансування Програми підтримки секторальної політики – Підтримка регіональної політики України; - субвенція з державнoгo бюджету місцевим бюджетам на реалізацію захoдів, спрямованих на рoзвитoк системи oхoрoни здоров’я в сільській місцевості; - кoшти державного бюджету для будівництва футбольних полів зі штучним покриттям. У перший бюджетний рік існування об’єднаних територіальних громад в Україні, 2016-й, з Державного бюджету громадам на розвиток інфраструктури було передбачено субвенцію у розмірі 1 млрд. грн. Кошти субвенції розподілилися між 159 об’єднаними громадами за чіткою формулою: залежно від кількості сільського населення і площі громади. Це від 960 тис. грн. для найменшої об’єднаної громади (Заводська ОТГ Тернопільської області) до 23 млн. грн. – для найбільшої (Краснолиманська ОТГ Донецької області). Тобто на додаток до того, що об’єднані територіальні громади внаслідок децентралізації отримали платоспроможні місцеві бюджети, вони тепер мали і можливість самостійно вирішувати інфраструктурні питання населених пунктів: утеплення, ремонтів шкіл, реконструкції дитячих садочків, ремонту доріг, відкриття ЦНАПів, амбулаторій загальної практики сімейної медицини тощо. Велику увагу приділили розвитку сільських територій у громадах, які з 90-х років минулого століття здебільшого перебувають у критичному стані.
Субвенція на формування інфраструктури надавалась (і надається) для створення, модернізації інфраструктури об’єднаної територіальної громади та може спрямовуватись на нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об’єктів інфраструктури, що належать до комунальної форми власності (у тому числі на виготовлення проектної та містобудівної документації). Слід зазначити, що через специфіку бюджетного законодавства якраз фінансування виготовлення проектної та містобудівної документації викликало певні проблеми. Метою субвенції було стимулювання розвитку новоутворених громад, переключення їхньої уваги з "латання дірок" – для цього якраз і призначена субвенція, адже в своїй більшості інфраструктура та комунальна власність громад в кращому випадку оновлювалася в 1990-ті роки, – на питання розвитку. Відразу було визначено дві умови:
1. Кошти субвенції повинні використовуватися виключно на капітальні видатки, тобто на створення матеріальної бази ОТГ, а не на видатки споживання, які іноді через те, що вони не лишають після себе вагомих матерільних результатів, називають видатками проїдання (хоча це й не зовсім корректно, проте це дискусійне питання предмет окремої розмови).
2. Громада може отримати фінансування на розвиток інфраструктури в межах виділеного їй бюджету лише за умови розробки цільового проекту, який передбачав не лише наявність проектно-кошторисної документації. За основу було взято проектну заявку, яка заповнювалась під час подачі проекту на регіональний конкурс проектів, що можуть фінансуватися за кошти Державного фонду регіонального розвитку. Тобто форма була водночас і знайома, й відносно проста, проте все одно зберігла певні важливі нюанси.
По-перше, в ній чітко має бути описана проблема, на вирішення якої справовано проект, наприклад: не просто дайте нам гроші на ремонт школи, а обгрунтуйте, чому школа потребує саме такого ремонту, чому саме ця школа потребує ремонту, чи взагалі потрібно ремонтувати школу – можливо, краще ці кошти направити на ремонт абмулаторії чи дороги. Все це описується в розділі «Опис проблеми», де, окрім цього, зазначаються і соціальні й економічні аспекти вирішення проблеми та чітко визначається, на кого саме спрямовано позитивний ефект від реалізації проекту. Тобто, в ідеалі, перш ніж починати готувати об’єкт, бажано б було його оцінити якщо не через дерево проблем/цілей, то хоча б за методом визначення проблематики шляхом десяти питань, а не шляхом наявності/відсутності проектно-кошторисної документації на ремонт.
По-друге, важливими розділами проектної заявки є й визначення мети та завдань проекту, а також опис очікуваних результатів та сталості проекту – як об’єкт буде в подальшому фінансуватися, чи призведе проект до
економії бюджетних коштів (а може, навіть почне генерувати додаткові доходи), до яких позитивних зрушень в місцевих політиках (ні, не в тих, де політичні партії та обирають депутатів – мова йде про місцеві політики управління/розвитку у відповідних сферах, таких як освіта, економіка, культура та ін.) та трансформаційних перетворень призведе, як зміцниться інституційна сталість громади. Також у проекті обов’язково мають бути описані основні діяльності, наведено їх план-графік виконання та бюджет. Також слід зазначити, що оскільки у статті 10 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» йдеться про те, що держава здійснює фінансову підтримку добровільного об’єднання територіальних громад шляхом надання коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку, то проект інфраструктурної субвенції в обов’язковому порядку повинен відповідати плану соціально-економічного розвитку громади. 16 березня 2016 року Постановою Кабміну №200 «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад» було визначено Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад та розподіл у 2016 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад. А після того як Наказом Мінрегіонбуду №82 від 05.04.2016 було затверджено Форму проектної заявки на проект, який може реалізовуватися за рахунок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури ОТГ, громади почали писати проекти та готувати пакети документів заявок.
Відповідно до Постанови Кабміну, кошти інфраструктурної субвенції можна витрачати на: - розробку проектної, містобудівної та планувальної документації громади; - підвищення якості надання адміністративних послуг у громаді, зокрема створення, модернізацію центрів
надання адміністративних послуг та придбання обладнання і програмного забезпечення; - створення сучасних систем організації управління громадою – комунікаційних мереж, баз даних, систем оповіщення населення; - реконструкцію, переобладнання, перепрофілювання будівель бюджетних установ ОТГ з метою їх використання відповідно до повноважень та потреб об’єднаних територіальних громад з обов’язковим застосуванням енергоефективних технологій; - нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт вулиць, доріг, мостів, переходів комунальної власності, що поліпшують доступність жителів до об’єктів та установ, у яких надаються адміністративні, соціальні та інші послуги; - закупівлю транспортних засобів для підвезення дітей до навчальних закладів, транспортних засобів спеціального призначення та комплектувальних виробів до них для комунальних підприємств, пожежної і спеціальної рятувальної техніки та пожежно-рятувального оснащення, спеціалізованих санітарних транспортних засобів для лікувальних закладів; - нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об’єктів водопостачання та водовідведення, об’єктів поводження з відходами та рекультивацію територій сміттєзвалищ тощо; - здійснення інших заходів щодо об’єктів комунальної форми власності, які є важливими для посилення спроможності територіальної громади, забезпечення належного рівня безпеки та цивільного захисту; - погашення в установленому законодавством порядку зареєстрованої органами Казначейства на початок бюджетного періоду бюджетної кредиторської заборгованості місцевих бюджетів, що виникла під час здійснення видатків місцевими бюджетами за рахунок коштів, отриманих з державного бюджету за програмою “Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад”; - будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, а також капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах). Слід зазначити, що наведений вище перелік – це перелік зразка 2017 року, доповнений постановою Кабміну №410 з урахуванням досвіду, накопиченого протягом 2016-го. Зокрема саме цього року з’явилася можливість під час створення та модернізації ЦНАПів закуповувати для них обладнання та софт, прокладати мережі та створювати бази даних, купувати санітарний транспорт, погашати кредиторську заборгованість та можливість ремонтувати не лише свої власні дороги, а й ті, що проходять населеним пунктом, проте знаходяться на балансі облавтодору; також розробка проектної, містобудівної та планувальної документації була винесена окремо. Крім того, новою постановою передбачено обов’язкове врахування потреб осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення під час розроблення проектної документації, а також під час закупівлі транспортних засобів загального користування, шкільних автобусів тощо, що є важливим кроком побудови гармонійного суспільства за європейскими стандартами.
Окремо ще хотілося б зупинитися на порядку визначення розміру суми субвенції, яку отримує громада. Так, при розрахунку обсягу інфраструктурної субвенції враховується не тільки населення, а й просторові чинники. Таким чином, сума субвенції, що надається об’єднаній територіальній громаді на формування інфраструктури, залежить не тільки від кількості сільського населення (субвенція спрямовується в першу чергу на розвиток сільської місцевості, адже вона в Україні розвинута набагато гірше ніж міста), але й від її площі території громади. Розподіл субвенції здійснюється за формулою: Vi = Vo х (Xi/X + Yi/Y)/2, де Vi – обсяг субвенції об’єднаної територіальної громади; Vo – загальний обсяг субвенції; Xi – кількість сільського населення об’єднаної громади; X – кількість сільського населення всіх об’єднаних територіальних громад; Yi – площа території об’єднаної територіальної громади; Y – площа територій усіх об’єднаних територіальних громад.
Такий підхід є логічним, проте не в повній мірі враховує наявність у громадах реальних інфраструктурних проблем, особливо у віддалених сільських населених пунктах, які не відповідають критеріям доступності до адміністративних центрів та низці важливих базових послуг. Особливо це відчутно в громадах, що утворилися у
гірській місцевості. Згідно з чинним порядком розподілу однакові субвенції отримають громади з однаковою площею і кількістю сільського населення, проте з різним рівнем доступу (часової доступності) цього населення до адміністративних центрів і послуг. Так, громади, до складу яких входять села з часовою доступністю більше 30 хвилин до адміністративних центрів, потребують додаткового фінансування для покращення дорожньо-транспортної інфраструктури, створення та підтримки додаткових опорних пунктів для вчасного надання послуг швидкої медичної чи пожежної допомоги тощо. Додатково врахувати просторові особливості територіальних громад при розподілі інфраструктурної субвенції можна, наприклад, врахувавши у формулі наявність віддалених сільських населених пунктів чи кількість сільського населення, часова доступність якого до адміністративних центрів (чи до опорних пунктів надання важливих послуг) є незадовільною (у нашому випадку, більшою за визначений постановою КМУ № 214 критерій – 30 хвилин), та ввівши додатковий коефіцієнт для громад, що мають у своєму складі населені пункти, що є гірськими територіями. І останнє, на чому б хотілося зупинится, перш ніж перейти безпосередньо до розгляду проектів, це на правовій базі та шляху заявки, який вона проходить, перш ніж отримати ухвалу. Законодавче регулювання надання державної субвенції на розвиток інфраструктури ОТГ Чернівецької області здійснюється відповідно до наступних нормативно-правових документів: - Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»; - Закон України «Про Державний бюджет України» (за відповідний рік); - Постанова КМУ від 16.09.2016 р. №200 «Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету
місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад»; - Постанова КМУ від 07.06.2017 р. №410 «Зміни, що вносяться до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад»; - Наказ Мінрегіону від 28.03.2016 № 73 «Питання діяльності Комісії з розгляду поданих виконавчими комітетами міських, селищних, сільських рад об’єднаних територіальних громад проектних заявок на проекти, які можуть реалізовуватися за рахунок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад»; - Наказ Мінрегіону від 05.04.2016 № 82 «Про затвердження форми проектної заявки на проект, який може реалізовуватися за рахунок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури ОТГ»; - Розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації від 11.05.2016 р. №270-р «Про створення робочої групи з розгляду проектних заявок на проекти, які можуть реалізовуватися за рахунок коштів субвенції на формування інфраструктури ОТГ». Перелік документів, які необхідно подати в ОДА в якості першого кроку в рамках отримання інфраструктурної субвенції: - перелік проектів з відповідними заповненими проектними заявками, що пропонуються до фінансування, затверджений рішенням виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради ОТГ (рішення додається до переліку); - витяг з плану соціально-економічного розвитку ОТГ, де вказуються проекти, що пропонуються до фінансування; - довідка, що підтверджує приналежність об’єкта інфраструктури до комунальної власності; - ПКД (титульна сторінка з усіма печатками та підписами) та локальний кошторис для реконструкції та будівництва; дефектний акт та локальний кошторис для капремонту; - експертний висновок і експертний звіт при умові проведення перерахунку кошторису для будівництва та реконструкції, або експертний звіт для капремонту; - три попередні цінові пропозиції у випадку купівлі транспортних засобів, спецтехніки інших основних засобів для обґрунтування вибору ціни.
Комплект документів, що подається, надсилається до ОДА із супровідним листом за підписом голови ОТГ. Після цього ОДА протягом п’яти днів або дає висновок, або повертає документи на доопрацювання, після чого документи направляються на Міжвідомчу комісію Мінрегіону, яка здійснює погодження проектної заявки протягом п’яти днів, після чого освоєння фінансування з метою вирішення проблем з об’єктами інфраструктури знаходиться виключно у руках громади. Як вже було зазначено, у 2016 році обсяг інфраструктурної субвенції було визначено на рівні 1 млрд. грн., який відповідно до формули розподілили між 159 громадами України. Розподіл субвенції наведено на рис. 1.
|