Спеціальним гостем «Муніципальних читань імені Антона Кохановського», які відбулися 18 листопада, став Алан Делькамп, радник з конституційних питань Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи, доктор права. Темою його доповіді на пленарному засіданні стала децентралізація влади в контексті європейського реформування України.

Алан Делькамп висловив щиру вдячність за вияв солідарності та слова підтримки (на початку засідання учасники конференції вшанували хвилиною мовчання жертв теракту у Парижі). «Ця терористична атака, яка була в Парижі, спрямована передусім проти молоді, паризьких молодих людей. Я повинен сказати, що це проблема не тільки Франції, вона торкається всіх нас, всіх європейських країн і країн світу», – зазначив він.

Радник з конституційних питань подякував організаторам конференції за запрошення. За словами Алана Делькампа, Чернівці – дуже гарне місто, у якому відчувається дух Європи.

Далі наводимо стенограму виступу (переклад):
А.Д: Шлях децентралізації, який вибирає Україна, є добрим і для України, і для Європи. Хотів би викласти різні аспекти цього питання. Децентралізація може не все вирішити, але може стати визначальним фактором реформ, вона також є фактором об’єднання і ствердження принципів децентралізації на локальному рівні.  Для того, щоб ця реформа досягла успіху, ви повинні працювати в цьому напрямку.

Говорячи про децентралізацію, я думаю передусім про Європу. Європейський вибір – це ваш вибір, і ви його зараз задекларували. І я також хотів би підкреслити той факт, що Україна також має можливість багато чого дати Європі. 
Ви думаєте про Європу з різних точок зору, передусім з економічної, хоча ми всі знаємо, що Європа зараз переживає нелегкі часи, вона має труднощі. Звичайно, ви прагнете до певної соціальної справедливості, забезпечення охорони здоров’я, охорони праці тощо. Це стратегічна лінія, стратегічний шлях, але на цьому шляху також є певні проблеми. В політичному плані тут йдеться про певний стан рівноваги між різними гілками влади. Проте основна причина – це людський фактор.

Живучи на заході України, ви маєте враження, що живете вже в Європі, можливо, більше, як на сході України. Це дуже, я б сказав, помилкове твердження, тому що Європі не потрібна Україна, розділена на схід і захід. Звичайно, що всі тут, в Україні, від заходу до Донбасу, повинні бути європейцями. І хочу також підкреслити, що Європа має потребу в вас. Європа потребує новий подих в різних аспектах – зокрема культурному, людському.

В України є значний потенціал, наприклад, у сільськогосподарському виробництві. Її населення молоде і добре освічене. На мій погляд, ви повинні взяти за взірець досвід інших колишніх радянських республік, для яких був характерний значний економічний динамізм і яким вдалося демонтувати певні комуністичні традиції.
Я вважаю, що країна децентралізована, яка буде стабільно розвиватися, стане дуже важливим фактором в європейському просторі. Я бачу Україну як націю, яка відшуковує свою ідентичність і намагається також інтегруватися в європейські структури. Це є не менш важливим фактором для Європи, і власне, політична воля країни виступає важливим чинником для нас як для європейців.

Європа і Україна не мають спільного коріння, однак Європа і Україна мають спільні цивілізаційні дані. Крім того, ви можете значно збагатити Європу. І перше посилання, яке я вам передаю – це хочу побажати, щоб ви мали довіру до себе самих.

А зараз я, власне, хотів би перейти до самої децентралізації. Чи це є, власне, причиною, щоб інтегруватися в Європу? Звичайно, можу сказати, що ні. Всі європейські країни в тій чи іншій мірі децентралізовані. Не існує якоїсь єдиної європейської моделі децентралізації. Є так звані країни з децентралізацією регіонів – це Італія, Іспанія і деякою мірою Франція. Федеральна система управління державою була вибрана значною кількістю європейських країн.  Фактором є певне географічне положення та історичні умови. Це, передусім, стосується Швейцарії і Німеччини, що, як ви знаєте, об’єднали різні держави, які знаходилися в складі тих країн.

Власне, Європа, мені здається, має певні привілеї щодо цієї регіональної децентралізації – більше з економічних причин і розвитку економіки, аніж з причин політичних. Для того, щоб ввести в дію територіальну децентралізацію, треба завжди мати на увазі економічний потенціал. І, власне, кожна країна зокрема повинна сама запроваджувати ці реформи децентралізації. Звичайно, це дуже важливо для України, і вона може здійснити всі ці реформи далеко до того, як буде вступати колись, можливо, до Європейського Союзу. Це політика, яка має на меті підняти рівень життя людей в європейському контексті. Наприклад, якщо ми візьмемо період 2014-2012 роки. На цей період розраховано майже 320 млн євро допомоги. Тобто це більше, як внутрішній валовий продукт України.

ЄС – це є так звана економічна даність, а Рада Європи – це політичний орган. Там знаходиться міжнародний трибунал з прав людини, а також конгрес з прав національних меншин і територіальних громад. Цей європейський орган не дає певних рекомендацій країнам в плані того, що вони повинні робити, а, швидше, дає дає якісь орієнтири. Там вважається, що мова повинна передусім йти про територіальну децентралізацію, локальну, місцеву децентралізацію. Найголовнішою основою будь-якого демократичного устрою, власне, найголовнішою умовою є місцеві територіальні громади. Так люди вчаться пізнавати один одного і співпрацювати.

Децентралізація – це не чарівна паличка, кожна країна повинна адаптувати це до своїх традицій і можливостей, і, я повинен підкреслити, що це важкий процес. Це може призвести до значних змін в країні, а також може потягнути за собою зміну в ментальності людей.

Третій пункт, на якому хочу зупинитися – це труднощі децентралізації. Сам процес децентралізації ніколи не є спонтанним і його, на жаль, ніколи не вимагає сама територіальна громада. Це передбачає передусім зміни, а люди, як ми знаємо, зміни не дуже полюбляють. І це дуже складним виглядає в наш час, тому що Україна перебуває в стані війни. До цього додаються всі соціальні і економічні, про які ми добре знаємо.  І дуже важко пояснити людям, що після децентралізації життя завтра стане набагато кращим, ніж сьогодні. Для цього потрібна політична воля і, як здається мені зараз, на сьогодні в Україні є ця політична воля, щоб робити ці зміни.

Власне, децентралізація відбувається в тих країнах, в яких є характерна централізована влада. Чим більше країна централізована, тим важче розпочати цей процес децентралізації. Чому держави були настільки централізовані? Тому що намагалися в той час поєднати різні регіони, і чим більша була різноманітність в регіонах, тим більша спостерігалась централізація. Ми маємо два таких яскравих приклади – це Франція і Україна. Децентралізація у них відбувається по-різному, це абсолютно різні країни. І ще треба бути дуже уважним щодо революцій. Тому що революції, як правило, завершуються децентралізацією, але потім, як наслідок, тягнуть за собою дуже сильну централізацією. Яскраві приклади цього – Франція і Росія.

Дуже важко таким чином у цих країнах змінити ментальність людей. Франція – демократична країна, республіка, яка була дуже централізованою. Я хотів би повторити фразу одного з президентів Франції, яка коротко викладає суть цієї проблеми: «Централізація – це курс Франції в той період, коли вона утворювалась, сьогодні децентралізація є необхідною, щоб уникнути процесу розпаду». Є ціла низка проблем, про який ми дуже добре знаємо: могутня бюрократія, відсутність ясності, корупція, труднощі самостійного економічно розвитку. Все це треба змінити, викинути з держави.

Можна сказати, процес децентралізації має дві частини. Перший аспект – дати владу тим, хто не мав достатньо цієї влади, і їм довіряти. І, одночасно, це зміна певного способу дії з боку держави. Власне, цей процес дуже складний і набагато важчий, ніж місцевий розвиток. Це абсолютно докорінна зміна функціональної держави. Звичайно, треба щоб була велика кількість особистостей, людей, які б вважали, що ці реформи слід робити, довести їх до кінця.

Перейду до четвертого пункту доповіді, власне, до деяких аспектів децентралізації в Україні. Підкреслю, що в Україні була політична воля. І це, як ми знаємо, було завдяки коаліції, заснованої після парламентських виборів 2014 року. Президент України Петро Порошенко зробив першу спробу переглянути Конституцію. На жаль, вона потерпіла фіаско. Необхідно внести зміни до Конституції, але ці зміни проголосувати важко, адже необхідно 2/3 голосів у Верховній Раді, а це набагато більше, ніж коаліція має в парламенті.

У березні цього року Президент України створив комісію, яка займається переглядом Конституції України, до складу якої входить дуже багато людей з різних галузей і сфер нашого суспільства. Її керівником є голова парламенту Володимир Гройсман, який очолював комісію з реформ місцевого самоврядування. До складу комісії входить близько 65 членів, серед яких 13 представників зарубіжних країн. Я, власне, належу до цих 13 представників і дуже пишаюся, що входжу до складу цієї комісії. Оскільки я вже на пенсії, то маю більше можливостей частіше їздити в Україну і цим користаюся дуже часто.

Я був присутній на переважній більшості всіх засідань комісій, які відбувалися, зокрема і на засіданні робочої групи щодо децентралізації і прав людини. 17 червня ми виробили спільний проект цих змін, він був направлений до венеціанської комісії, яка об’єднує представників юридичної сфери з галузі конституційного права всієї Європи, до складу якої я теж входжу. У Венеції ми зробили доповідь, яка була дуже прихильно сприйнята Венеціанською комісією, однак нам висловили два зауваження.

Перше стосувалося того, що необхідно знайти рівновагу між президентом і прем’єр-міністром щодо розподілу влади. Як ми знаємо, Конституція України дуже складна. Президент відповідає за велику кількість речей, але, на жаль, не є головою виконавчої влади. І це дуже складно. Виконавча влада – це Кабінет Міністрів. А Франція – це абсолютно інша справа, там президент є головою виконавчої влади. Про це треба пам’ятати, коли ми здійснюємо реформи. Ми також говоримо про те, що в українській Конституції є певні повноваження, які можуть бути передані до до місцевих громад. У Конституцію Франції у 1958 році була внесена поправка про створення регіонів. Вони були створені і цим регіонам були надані різні права.

Що стосується мене особисто, то я не хотів би, щоб для Донецької і Луганської областей існувало якесь окреме законодавство. Це призводить до непорозуміння між різними фракціями українського парламенту і великих складнощів у прийнятті цих правок.

Я також хотів би бачити вашу реакцію, дізнатися вашу думку. По перше, ставиться питання про те, чи Україна залишиться унітарною децентралізованою державою або ж чи вона стане федеративною, в якій будуть певні регіони, де обиратимуться парламенти. Цей федералістський вибір, так би мовити, був відкинутий. Я хочу сказати, що після Французької революції було створено дуже широку децентралізацію, яка вилилася у відсутність безпеки в країні. І, як ми пам’ятаємо, лозунг цієї революції був «ніякої федералізації». Власне, це заблокувало дуже  багато реформ у Франції – вагання надавати владу місцевим громадам.

Децентралізація – це шлях між унітарною державою і федералізмом. І дуже цікавою є думка, яка зафіксована в Європейській Хартії місцевого самоврядування Регіональних Влад Європи – повинні існувати дві вертикалі влади: вертикаль влади держави і її представники на місцевому рівні, як ми маємо зараз. Вони змінять назву, будуть називатися префектами, і їм буде надаватися менше влади, аніж тим, хто зараз знаходиться при владі. Інша вертикаль влади – територіальних місцевих громад, вже децентралізованих. Ця друга вертикаль – сільські громади, районні і обласні ради – повинна тісно співпрацювати і на місцевому рівні приймати рішення, які будуть в їхній компетенції.

Але між ними є різниця. Вертикаль з боку держави має ту перевагу, що вони можуть давати різні розпорядження, але вже на регіональному рівні, наприклад, регіон не може давати розпорядження нижчим. В цих розроблених поправках для району передбачено можливість розробляти певні розпорядження. Область таким чином перетворюється на такий координаційний орган між сільськими,  міськими і районними радами. Райони займаються своїми питаннями, вирішують проблеми, властиві району, а область вирішує проблеми, які властиві області. Знову ж таки, велика різниця між сільськими і обласним рівнями. Якщо ми говоримо про найнижчий рівень, сільський, там обирається староста – прямими і загальними виборами. А вже на рівні району і області керівник цих району і області буде вибиратися уже вибраними до цих органів. Треба, власне, показати, що між цими рівнями буде співпраця.

Конституція передбачає, що всі ці ланки влади будуть мати власні повноваження, всі ці повноваження будуть зафіксовані законами за мірою просування реформ вперед. І дуже важлива стаття, що стосується фінансів цих місцевих громад. Більша частина податків буде йти до бюджету сільських, районних, обласних рад. І що стосується, наприклад, податків від підприємств, то місцева влада може ці податки дещо зменшувати, щоб заохотити працювати місцевих підприємців та залучати підприємців з інших регіонів. Крім того, є важлива заувага, що держава також може виділяти для цих регіонів певні кошти, які сприятимуть розвитку їх економічної діяльності.

Остання частина моєї доповіді стосується контрольних функцій з боку префектів. Разом з тим префект не зможе змінити своїм рішенням рішення, яке прийняла, скажімо, сільська чи районна рада.
Хочу підкреслити, що зараз  в організації територіальних громад в Україні немає організованості. Це різні міста, села. Дуже багато різних структур. Тепер існуватимуть місцеві громади. Учасники комісії із внесення змін до Конституції дуже наполягали на тому, щоб запровадити термін «громада». Це дозволить набагато зменшити місцеві ешелони влади.

Підводжу підсумки. Що Україна повинна очікувати від децентралізації? На мій погляд, є низка переваг цього процесу. Перша перевага – зміцнення демократії. Я мав можливість відвідати місцеві вибори в Одеській області. був приємно вражений атмосферою, в якій вони відбувалися. Були і недоліки, вони завжди бувають у будь-яких виборах, не лише у вас. Найголовніше те, що ці вибори мали наслідком своїм чіткий розподіл влади на місцевому рівні.

Друга перевага децентралізації полягає в тому, що вона передбачає, можливо, більш активну участь людей у прийнятті рішень на місцевому рівні. Як ми знаємо, у деяких містах були вибрані нові мери, у деяких залишились старі. Крім цього, були вибрані місцеві ради, в них багато облич, які внесуть, сподіваємось, і нову ментальність у діяльності цих рад. І ці місцеві ради повинні мати більше прозорості і відкритості. Децентралізація також повинна показати ще більшу роль органів юстиції.

Третя перевага – з’являється більше можливостей економічного співробітництва між різними регіонами. Багато залежить від того, чи є лідери на місцевому рівні,  і від того, наскільки вони готові співпрацювати з іншими колегами. Потрібно, щоб було більше динамізму. В цьому плані буде цікаво спостерігати за збільшенням побратимства з іншими містами Європейського Союзу з метою перейняття та обміну досвідом місцевого самоврядування в Україні і європейських країнах.

Четверта перевага стосуватиметься збільшення кількості демократичних починань на місцевому рівні, зміцнення демократії. Державні служби на місцях будуть менш залежні від центру. Буде також цікаво спостерігати, як багато нових, цікавих, досвідчених, елітних людей з Києва будуть, можливо, приїжджати до місцевих громад і піднімати, так би мовити, їх ментальність.

Хочу завершити найважливішим: якщо децентралізація буде добре підготовлена, добре здійснена, вона може принести Україні успіх і можливість творення держави. Завжди панувала думка, що Україна – це країна, яка різноманітна у плані своїх регіонів, через що не має єдності, адже різні регіони по-різному думають. Зараз йде процес децентралізації і він може виправити цю ситуацію. І на місцевому рівні місцева еліта буде бачити, що їй довіряють все більше і більше. Ми знаємо, що є багато моментів, коли демократія може уникнути сепаратизму.

На мою думку, цей процес, момент, є дуже символічним, дуже багато роботи ми здійснили з квітня. Під час виборів ми стали свідками демократичного вибору українського народу. Я вважаю, що дуже важливо для України, щоб всі ці реформи  були завершені успішно. У світі немає нічого досконалого, все повинно постійно покращуватися.

Я хочу звернути вашу увагу на те, що ви переживаєте історичний момент і нарешті розпочнете здійснювати глибокі реформи. Сподіваюся, коли ви успішно завершите реформи із децентралізації і, крім того, реформи юстиції, яка зараз проводяться, я можу вас запевнити, що ви матимете підтримку європейського співтовариства. Україна повинна довести, що вона здатна це здійснити. Якщо вона це здійснить, то зможе докорінно змінити свої стосунки з Росією. Необхідно, щоб Росія поважала вашу суверенність і ваш вибір. Треба довести ще один раз і вже остаточно, що ви країна єдина, демократична, суверенна і дійсно прагнете до європейських цінностей. Я щиро бажаю вам успіху і хочу запевнити, що вірю в Україну.