Ігор Гаврада, кандидат політичних наук, експерт Чернівецької обласної організації «Комітет виборців» Уряд України на початку весни оголосив, що бере курс на здійснення реформи із децентралізації влади. Підкреслимо, що суспільний запит на такий крок більш, ніж достатній, особливо коли врахувати, що така реформа запізнилася щонайменше на десятиліття. Дуже схоже на те, що цього разу зусилля влади і суспільства в цьому питанні мають перспективу піти далі експертних дискусій і отримати вираження у системних політико-правових змінах місцевого самоврядування в Україні. Нагадаємо, що впродовж кількох місяців Мінрегіонбудом було підготовлено відповідну концепцію децентралізації, запропоновано відповідні зміни до Конституції, що були внесені Президентом Петром Порошенком до парламенту. Розпочався також процес досить активного і жвавого обговорення в середовищі зацікавлених груп. І хоча найгарячіші дискусії очікуються звісно у сесійній залі Верховної Ради, проте якість впровадження реформи багато в чому залежить від розуміння та сприйняття реформаторських зусиль на місцях, тобто в середовищі депутатів місцевих рад та сільських, селищних та міських голів.
В цьому зв’язку Чернівецька та Хмельницька обласні організації «Комітету виборців» в рамках проекту «Народом обраний – народу прозвітуй!» впродовж квітня-червня 2014 року провели ряд круглих столів, семінарів та інших публічних заходів, спрямованих на обговорення змісту, перспектив та проблем пропонованої реформи. В цьому матеріалі ми спробуємо узагальнити думки та пропозиції, що їх висловлювали ті люди, котрим доведеться «постраждати» від реформи чи не найбільше, котрим доведеться в невдовзі отримати віяло невластивих їм раніше повноважень та небачені раніше обсяги фінансового забезпечення цих повноважень.
Насамперед зазначимо, що бачення децентралізації влади депутатами місцевих рад та місцевими головами в певних моментах разюче відрізняється від того, що пропонує офіційний Київ. І це зрозуміло, адже досвід реформування місцевого самоврядування в Україні містить чимало прикладів того як теоретичні викладки службовців міністерств гарно виглядають на папері, але поки доходять до безпосередніх споживачів наслідків теоретизування, то зазнають суттєвих змін, часто невпізнанних. До того ж якщо врахувати, що розмови про «розширення повноважень органів місцевого самоврядування» точилися не один рік, з’являлися численні концепції та законопроекти, але справжнього самоврядування на місцях ставало все менше і менше. Особливо з точки зору фінансового забезпечення. Така традиція, м’яко кажучи, не додає місцевим обранцям довіри до чергової хвилі реформаторських закликів центру.
Напевно варто нагадати, що після того як в 2001 році урядом було прийнято рішення проводити кошти місцевих громад виключно через єдиний казначейський рахунок, то розпочалася сумна за своїми наслідками традиція уряду «запускати руку» в кишеню для місцевого самоврядування. В останні роки ця проблема стала особливо гострою. Доходить до абсурду, стверджували сільські голови, громада має зароблені кошти на казначейському рахунку, але скористатися ними не може. Ані, наприклад, на ремонт сільських доріг, ані на закупівлю паперу для бухгалтера, ані на фарбу для плоту біля сільради. Тому учасники круглих столів вимагали, щоб в рамках реформи була відмінена подібна практика – усі зароблені громадою гроші мають стати недоторканими для урядових структур. Такий крок місцеві еліти розглядають як перший до того, щоб поступово зробити вислів «дотаційність місцевих громад» надбанням історії. Власне оптимізму у цьому питанні додає твердження у роз’яснювальних матеріалах Мінгрегіонбуду, що планується виведення обслуговування витрат т.зв. «другого кошика» з казначейства. Щоправда передувати тому має невизначена в часі «стабілізація економічної ситуації»[1].
В цьому зв’язку наголосимо, що рішення спрямовані на децентралізацію влади обов’язково мають супроводжуватися системними реформами бюджетного процесу та податкової політики. Адже розширені повноваження місцевої влади будуть формальними і безмістовними без міцної фінансової основи. А ця основа, в свою чергу, недосяжна якщо виробничі потужності, які розміщені на території місцевих громад, часто не приносять ані копійки до місцевих бюджетів. Учасники заходів наводили прості і переконливі аргументи на підтвердження цієї думки. Наприклад, в село приходить сільськогосподарська корпорація і відкриває будь-яке виробництво, користуючись місцевими дорогами, майновими комплексами, які були колись створені працею колгоспників, врешті трудовими ресурсами громади. Проте усі передбачені законодавством податки (наприклад, на прибуток) вона сплачує за місцем своєї реєстрації – у Києві, Дніпропетровську чи, в кращому випадку, в обласному центрі. Місцевий бюджет ж отримує або мізерні відрахування, або зазвичай не отримує взагалі нічого.
Напевне тому сільські голови Дунаєвеччини ратували за те, щоб уряд під час реформ передбачив механізм розчеплення податків таким чином, щоб місцеві громади мали можливість отримувати їх адекватну частку у власні бюджети. Зазначимо, що в урядовій концепції передбачається «закріплення за місцевими бюджетами частини коштів, що надходять від сплати податку на прибуток новостворених юридичних осіб, протягом п’яти років від дати інвестування в юридичну особу»[2]. На наш погляд, такий крок попри свою прогресивність, все ж хибує певною половинчастістю, адже поза рамками виносяться вже існуючі юридичні особи, які вже сьогодні успішно працюють в громадах та могли б брати більш посильну участь у наповненні місцевих бюджетів.
Також учасники круглих столів наголошували, що місцеві бюджети могли б наповнюватися за рахунок оренди землі, на якій розміщені об’єкти інфраструктури і комунікації великих природних монополістів – газо- та електропостачальних компаній. Проте минулими роками їхні лобістські зусилля переважували необхідність забезпечення надходжень до місцевих бюджетів. При цьому вказувалося, що місцеві громади та населення фактично субсидують вказаних природних монополістів. Наприклад, газопостачальні компанії спочатку розбудовують підвідні та розподільчі газопроводи за рахунок мешканців населених пунктів (переважно сіл та селищ), а потім переводять ці мережі на власний баланс без жодних компенсацій. Електропостачальні компанії ж всіляко блокують ініціативи про сплату місцевим громадам оренди за використання землі під трансформаторними підстанціями та іншими об’єктами електропостачальної інфраструктури.
По-різному сприймалася місцевими депутатами ідея укрупнення місцевих громад через адміністративно-територіальну реформу. В цілому визнаючи, що такий крок свого часу дуже якісно спрацював у Польщі, учасники обговорень радили не поспішати і не ставити воза поперед коня. Тобто, спочатку децентралізація повноважень та публічних послуг помножені на бюджетні та податкові зміни, і лишень тоді перекроювання звичних меж територіальних громад. При цьому, зазначали сільські голови, ініціатива укрупнення має йти від сіл, від громад, а не спускатися зверху. За таких вимог адміністративно-територіальна реформа, на їх переконання, може мати якісну перспективу.
Також представники місцевого самоврядування наголошували, що перед тим як впроваджувати реформу, особливо в частині укрупнення територіальних громад, потрібно провести незалежну експертну оцінку ресурсного забезпечення, яке власне й має лягти в основу об’єднувальних ініціатив.
Звертали також увагу на те, що потрібно створити систему громадського контролю за формуванням та діяльністю виконкомів місцевих рад, за прийняттям управлінських рішень (особливо тих, що стосуються фінансових та земельних питань). Серед іншого це дозволить активізувати процеси запобігання корупції на рівні територіальних громад, яка нині переважно проявляється в таких формах як «кумівство» (непотизм), «телефонне право», «відкати» тощо.
Переважно схвально відгукувалися сільські та селищні голови про законодавче визначення поняття «громада», яке пропонується внести до статті 133 Конституції України: «громадою є утворена в порядку, визначеному законом, адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території»[3]. Зазначалося, що таке формулювання унеможливлює продовження фактично абсурдної ситуації, коли землями поза межами населених пунктів розпоряджаються райдержадміністрації, в той час коли вони формально знаходяться на балансі територіальної громади. Обговорювалася й проблема кадрового забезпечення реформованого місцевого самоврядування. Висловлювали занепокоєння, що при збільшенні повноважень територіальних громад, органи місцевого самоврядування (особливо на рівні нинішніх сіл та селищ) не будуть забезпечені достатньою кількістю кваліфікованих спеціалістів (бухгалтери, економісти, управлінці тощо). Також звучали побоювання щодо перспектив скорочення спеціалістів, які працюють в структурних підрозділах райдержадміністрацій, яке може відбутися в зв’язку із створенням представництв президента та виконкомів районних рад.
Таким чином, реформа із децентралізації влади викликає зацікавлення у представників місцевого самоврядування. Попри певне занепокоєння з боку місцевих голів та депутатів місцевих рад впровадження децентралізації на користь територіальних громад можна розглядати як крок до забезпечення реального самоврядування. Проведені «Комітетом виборців» дозволяють оцінити рівень поінформованості зацікавлених груп про суть, форми та хід реформи із децентралізації влади як критично низький, особливо коли мова йде про механізми впровадження змін, нові впроваджувані процедури тощо. Водночас, оскільки місцеві депутати та голови знаходяться на найнижчому управлінському шаблі та відповідно найкраще знають справжні проблеми територіальних громад та управління ними, то саме вони володіють суттєвим потенціалом для продукування конкретних пропозицій щодо механізмів налагодження нової моделі самоврядування в Україні. Чи буде використано цей потенціал із користю і яким саме чином це зроблять ідеологи та розробники реформи покаже час.
Список використаних джерел 1. Децентралізація влади. Реформа місцевого самоврядування. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/attachments/content-attachments/3023/.pdf – С. 12. 2. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 р. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/koncepciya-reformuvannya-miscevogo-samovryaduvannya-ta-teritorialnoyi-organizaciyi-vladi-v-ukrayini-333230/rozporyadzhennya-kabinetu-ministriv-ukrayini-vid-vid-18-chervnya-2014-r--n-591-r-pro-zatverdzhennya-planu-zahodiv-schodo-realiza-366476/ 3. Про внесення змін до Конституції України: Проект Закону України. Реєстраційний №4178а від 26 червня 2014 року. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51513
|