Ілюк Леонід Лоринсович,

завідувач сектору контролю організаційно-контрольного відділу апарату облдержадміністрації

Останнім часом серед державних службовців, слухачів курсів з підвищення кваліфікації пожвавилася дискусія щодо мети та предмету контролю, форм та методів його здійснення, про доцільність функціонування підрозділів з контролю в місцевих державних адміністраціях (далі – МДА), а також інших питань виконавської дисципліни.
 Насамперед, необхідно дати визначення контролю. Так, під контролем розуміють перевірку, спостереження з метою встановлення відповідності чого-небудь певним вимогам1.
 І.Якушик та Н.Нижник поняття “контроль в управлінні” розглядають у трьох аспектах:
- контроль як систематична конструктивна діяльність керівників державної служби, органів управління, як одна з основних управлінських функцій;
- контроль як завершальна стадія процесу управління, серцевиною якої є механізм зворотного зв’язку;
- контроль як невід’ємна складова процесу прийняття й реалізації управлінських рішень, що безперервно бере участь у цьому процесі від початку і до завершення2.
 Це визначення контролю в його широкому розумінні, проте нас більше цікавить контроль як діяльність уповноважених осіб місцевих державних адміністрацій, спрямована на забезпечення належного та своєчасного виконання завдань, визначених відповідними документами.
Слід відзначити, що останнім часом здебільшого наголошується на необхідності підвищення ефективності контролю саме за виконанням документів як таких, а не на реалізації їх змісту – відповідних завдань, програм, стратегій розвитку тощо.
Адже зовнішнім відображенням управлінських рішень,  їх доведення до виконавців та інформування про релізацію визначених ними завдань, є саме документ.  Так, відповідно до п.9 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 №1242 (далі – Інструкції з діловодства), документування управлінської інформації полягає у створенні документів, в яких фіксується з дотриманням установлених правил інформація про управлінські дії.
Чітке визначення терміну “документ” дає стаття 1 Закону України “Про інформацію” – це матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі.
Тому коли ми говоримо про документ, то маємо на увазі зафіксоване, належним чином прийняте управлінське рішення, доручення, відповідь на запит, звіт, довідку тощо про виконання конкретного завдання у сфері державного управління.
Оскільки основним способом обміну інформацією в управлінській діяльності є саме документи, якими визначаються відповідні завдання та строки їх реалізації конкретними уповноваженими на це органами виконавчої влади, то їх ототожнюють з об’єктом контролю. При цьому почасти втрачається основна мета контрольної діяльності, а саме – досягнення кінцевого, наперед запланованого результату при реалізації завдань, визначених тим чи іншим документом. Особлива увага здебільшого приділяється забезпеченню чіткого та своєчасного інформування про розгляд документу, що негативно впливає на рівень виконавської дисципліни, призводить до формального виконання відповідних завдань.
Внаслідок цього втрачається аналітична складова контролю, контрольна діяльність зводиться до технічної, яка здебільшого націлена на дотримання формальних процедур, а не реалізацію завдань, визначених  відповідними документами.
Однією з причин недостатнього рівня виконавської дисципліни, формального ставлення до виконання відповідних завдань, є велика кількість листів, доручень, інших контрольних документів, та стислі терміни їх виконання.
До прикладу: упродовж січня-березня 2015 року у Чернівецькій облдерж- адміністрації здійснювався контроль за виконанням 770 документів, з них 470 – від органів влади вищого рівня та народних депутатів України, 195 – розпорядження та рішення колегії облдержадміністрації, 105 – доручення голови облдержадміністрації.
Порівняльний аналіз кількості контрольних документів упродовж останніх трьох років не свідчить про тенденцію до їх зменшення: так, у 2014 році здійснювався контроль за виконанням 3154 документів у порівнянні з 3895 у 2013, та 2770 за 2012 рік.
Більшість контрольних документів надходила від Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, народних депутатів України та депутатів місцевих рад тощо. Так, у 2012 році таких документів надійшло 2244, що склало 81,01 % від їх загальної кількості, у 2013 році – 2655 (68,16 %),  а у 2014 – 2127   (67,44 %).
Окрім значної кількості контрольних документів, про виконання більшості з яких необхідно інформувати у визначені строки органи влади вищого рівня, існують інші проблемні питання, що в певній мірі ускладнюють організацію контролю в МДА.
Так, відсутність системи електронного документообігу між органами виконавчої влади уповільнює рух, а отже й виконання контрольних документів. Окрім цього, на цей час відсутнє відповідне програмне забезпечення для формування баз даних контрольних документів.
 У повсякденній діяльності МДА бракує поглибленого аналізу ефективності виконання завдань, визначених тими чи іншими органами влади, іншими уповноваженими на це суб’єктами.
Вищенаведене, а також відсутність в апаратах окремих МДА підрозділів з контролю, певною мірою негативно впливає на стан виконавської дисципліни.
Слід відзначити, що законодавчо підрозділ з контролю наділений потужними повноваженнями, зміст яких визначає його важливу роль в роботі апарату МДА.  Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2000 №1290 передбачено утворення окремого підрозділу з контролю з безпосереднім підпорядкуванням голові місцевої держадміністрації, що повинно сприяти уникненню стороннього впливу на такий підрозділ, здійснення ним окрім оперативно-технічного контролю функцій аналітичного контролю.
Згідно із зазначеною постановою структурний підрозділ з контролю апарату місцевої держадміністрації (далі – підрозділ з контролю) утворюється головою відповідної місцевої держадміністрації з метою здійснення контролю за виконанням актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень і доручень голови місцевої держадміністрації та реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад.
У своїй діяльності з питань здійснення контролю підрозділ безпосередньо підпорядковується голові місцевої держадміністрації, з інших питань – керівникові апарату місцевої держадміністрації.
  Основними завданнями структурного підрозділу з контролю є: здійснення контролю за виконанням структурними підрозділами місцевих держадміністрацій, територіальними органами центральних органів виконавчої влади в частині здійснення ними повноважень місцевих держадміністрацій та органами місцевого самоврядування в частині здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпоряджень і доручень голови місцевої держадміністрації та за станом роботи з реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад, а також аналіз причин порушення строків виконання документів і внесення пропозицій щодо їх усунення; підготовка інформаційно-аналітичних та інших матеріалів з питань виконання документів та роботи з реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад; інформування голови місцевої держадміністрації про стан виконання документів та роботи з реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад структурними підрозділами місцевих держадміністрацій, територіальними органами центральних органів виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; підготовка проектів розпоряджень і доручень голови місцевої держадміністрації з питань, що належать до компетенції структурного підрозділу з контролю.
  Структурний підрозділ з контролю має право: проводити в структурних підрозділах місцевих держадміністрацій, територіальних органах центральних органів виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування перевірки виконання документів та роботи з реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад; одержувати необхідну інформацію, а в разі потреби – відповідні документи від інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, територіальних органів центральних органів виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування; брати участь у засіданнях колегій, нарадах, що проводяться в інших структурних підрозділах місцевих держадміністрацій, територіальних органах центральних органів виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування; вносити в установленому порядку відповідні пропозиції і перевіряти повноту усунення порушень та недоліків, виявлених попередніми перевірками з питань, що належать до його компетенції; одержувати від структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування письмові та усні пояснення з питань, що виникають під час перевірок виконання документів та стану роботи з реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад; залучати в установленому порядку спеціалістів інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, територіальних органів центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, науковців та інших фахівців, працівників підприємств, установ та організацій (за їх згодою) для проведення перевірок та вжиття необхідних заходів щодо оперативного усунення виявлених недоліків у виконанні документів та роботі з реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад; вносити пропозиції щодо зняття з контролю чи продовження строків виконання документів та реагування на запити і звернення народних депутатів України та депутатів місцевих рад; вносити пропозиції щодо заохочення або притягнення до відповідальності керівників структурних підрозділів та інших посадових осіб місцевих держадміністрацій.
  
 З огляду на наведені вище проблемні питання в організації контролю, для підвищення рівня виконавської дисципліни, пропонуємо в МДА забезпечити:
- скорочення часу руху документу від реєстрації до виконавця шляхом використання електронної пошти;
- оптимізацію службового листування (зняття у встановленому порядку з контролю, визнання документів такими, що втратили чинність);
- ведення автоматизованих реєстрів контрольних документів за допомогою спеціального програмного забезпечення, у разі його відсутності можна скористатися можливостями програми Excel офісного пакету Microsoft Office (ОС Microsoft Windows)3;
          - надсилання до виконавців в порядку випереджувального моніторингу переліків контрольних документів, терміни виконання яких ще не настали;
- негайне подання керівництву службових та доповідних записок про факти грубих порушення виконавської дисципліни, внесення пропозицій щодо застосування дисциплінарних стягнень та диференціації грошової винагороди винних у порушеннях виконавців4;
-  ініціювання повернення виконавцям документів на доопрацювання;
-  проведення систематичних перевірок стану виконавської дисципліни в органах виконавчої влади, а також надання відповідної практичної та методичної допомоги на семінарах, нарадах, курсах підвищення кваліфікації тощо;
           - здійснення щоквартального аналізу стану виконання контрольних документів, узагальнення проблемних питань та внесення пропозицій щодо їх розв’язання;
- ініціювання заслуховування питань про виконання завдань, визначених контрольними документами, під час оперативних та тематичних нарад при керівництві з попередньою підготовкою переліку проблемних питань, що потребують втручання керівництва.
Підсумовуючи, пропонуємо дати наступне визначення контролю – це система заходів, спрямованих на забезпечення належного та своєчасного виконання завдань, визначених контрольними документами.
Предметом контролю є не сам документ, а заздалегідь запланований конкретний результат, при цьому необхідно оцінювати якість реалізації завдань, а не лише формальну інформацію про їх виконання. Адже кінцевий результат має відповідати поставленому завданню.
Отже контроль – це справа не лише безпосереднього “контролера”, а й спільна робота керівника, виконавців та підрозділу з контролю.

Список використаних джерел:
  1. Кохан С. Концепція контролю у державному управлінні // Університетські наукові записки – 2008. – № 2. – С.263
  2. Нижник Н., Якушик І. Контроль – ефективна складова соціально-економічного розвитку держави // Президентський контроль. Інформаційно-аналітичний. Науково-методичний бюлетень Адміністрації  Президента України. – 2004. – № 1. – С.41-45
  3. Електронний файл у форматі Excel з прикладами заповнених реєстраційно-контрольних форм можна отримати у секторі контролю організаційно-контрольного відділу апарату облдержадміністрації (каб.204, тел.55 19 81, kontrol_bucoda@ukr.net).
  4. Як приклад пропонується взяти до уваги розроблене в апараті Чернівецької облдержадміністрації Положення про преміювання  голів районних державних адміністрацій та їх заступників, керівників структурних підрозділів  обласної державної адміністрації  та їх заступників затверджене розпорядженням облдержадміністрації від 30.03.2015 №146-р, яким передбачено обов’язкове погодження із керівником підрозділу з контролю пропозиції щодо преміювання та можливість коригування розміру премії.