Марін Герман, кандидат політичних наук, директор Інституту Політичних Студій та Соціального Капіталу, головний редактор Медіа Центру БукПресс

Досить часто у країнах ЦСЄ при обговоренні необхідності проведення реформ звертають уваги здебільшого на інституційні складові суспільно-політичних процесів, а неформальні, позаінституційні аспекти, які важче проаналізувати і вимірювати, не вважаються пріоритетними. Саме ці неформальні аспекти розкриваються у політичних науках за допомогою  теорій соціального капіталу, які пояснюють успішність або неуспішність певної реформ, в тому числі децентралізації. 

Вперше детально і аргументовано вплив соціального капіталу на місцеву реформу і децентралізацію показано у праці Роберта Патнама «Творення демократії. Традиції громадської активності в сучасній Італії». Американський політолог вивчав процес децентралізації в Італії з 1978 по 1986 р. Тоді вперше в історії Італії уряд вирішив передати фінансові та управлінські повноваження провінціям. Політолог констатує, що на півночі Італії де існують традиції демократичного будівництва та соціальної солідарності, реформа була ефективною, а на півдні – з політично пасивним населенням, монархічним минулим та загальною недовірою до політичних інституцій – децентралізація ще більше деформувала соціальну, економічну та політичну структуру, особливо на перших порах реформи. На півдні Італії, як пише політолог, децентралізація стала певною феодалізацією, адже інституції не мали відповідного соціального підґрунтя.

Висновок американського політолога є наступним: інституційний успіх децентралізації залежить від накопиченого соціального капіталу в певному регіоні. Соціальний капітал, на його думку, є сумою норм, цінностей та довіри між людьми – певний клей, що з’єднує суспільство та формує колективну дію. Інакше кажучи, без соціального капіталу люди не думають колективно, а лише індивідуально. Без нього громада не є громадою, а об’єднанням егоїстів.

Я часто згадую цю працю під час аналізу реформи децентралізації в Україні, адже Патнам показав, що зміна інституційного дизайну не означає автоматичної зміни практик політичної поведінки. Ми можемо по-різному називати інституції, але вони від цього не почнуть автоматично працювати по-новому.

Так само як в Італії, в Україні різні регіони мають різне минуле, різні політичні традиції (деякі сформовані в Австрійській імперії, інші – в Російській, одні мають сільське коріння, інші – міське, переважно радянське  походження). У підрозділі «Уроки італійського регіонального експерименту» Патнам стверджує, що «інституційна ефективність зумовлена соціальним середовищем». Децентралізація півночі була успішною, адже там розвивалися горизонтальні громадські зв’язки, те що стимулювало розвиток економіки, тоді як на півдні панували вертикальні соціальні зв’язки. Вертикальна залежність, експлуатація, відсталість та бідність спричинюють недовіру до органів місцевої влади. Клани півдня контролювати всі ці процеси, а децентралізація відбувалася лише на папері
Чи означає це, що регіони України з нерозвиненим соціальним капіталом, в яких люди не довіряють сусідам, владі, ЗМІ, судовій системі та власному успіху, приречені на інституційну невдачу? Чи може зміна інституцій у відсталих регіонах сприяти виходу з порочного кола корупції та бідності? Роберт Патнам підкреслює, що зміни можливі, але вони є досить повільними. Аналізуючи величезний масив статистичних даних з різних регіонів Італії, він підкреслює, що зміна інституцій все ж таки має в довгостроковій перспективі позитивні наслідки. Патнам показує, що «інституційна історія здебільшого рухається повільно. Там, де займаються створенням інституцій (а не просто пишуть Конституції), час вимірюється десятиліттями». В умовах зміцнення популізму як політичного тренду у світі в цілому, та в Україні зокрема, сьогодні поняття «десятиліття» для децентралізації і місцевої демократії може означати інституційну невдачу, адже в моді сьогодні є рішення, які мають миттєвий медійний ефект.

Україна дійсно схожа на Італію, проте у нас кліваж є швидше захід-схід, ніж північ-південь. З іншого боку, Україна успадкувала радянську управлінську модель, яку прагне зараз модернізувати. Україна також успадкувала від комуністичної системи проблеми, пов’язані з соціальним капіталом.

В одній зі своїх київських лекцій американський політолог Френсіс Фукуяма відзначив, що «в усіх посткомуністичних країнах існує особлива проблема, пов'язана із соціальним капіталом та довірою, через спадщину марксизму-ленінізму. Марксизм-ленінізм був політичною системою, яка навмисно пристосована для виснаження соціального капіталу». Держава-партія навмисно порушувала існуючі зв'язки, які утримують разом профспілки, підприємства, церкви, різноманітні приватні організації, та замінювала ці горизонтальні зв'язки між звичайними людьми вертикальним зв'язком між громадянами та самою державою, торкаючись навіть зв'язків у самій родині. СРСР як імперія культивувала лояльність щодо правлячої верхівки. Варто лише згадати радянського «героя» Павлівка Морозова, який за версією радянських ідеологів підвів свого батька під справедливий суд. Ця спадщина марксизму-ленінізму й досі впливає на суспільно-політичні настрої населення. 

Тому для ефективної децентралізації не є достатньою зміна законодавчої бази або фінансових механізмів взаємодії між центром і регіонами. Потрібна постійна комунікація між органами місцевої влади та громадянами для формування відносин довіри. Потрібна ефективна система залучення громадян та ЗМІ до контролю над органами місцевої влади. Потрібні також неупереджені місцеві ЗМІ та кошти з місцевих бюджетів для підтримки громадянського суспільства. Також потрібна дієва система боротьби з корупцією на місцевому рівні і консолідація відчуття того, що місцева демократія є спільною справою всієї громади.

Найбільшим ворогом соціального капіталу є недовіра. Для протистояння йому потрібно на всіх рівнях місцевої влади запроваджувати прозорі правила: щодо кадрової політики, фінансів, публічних закупівель тощо. Лише у цьому випадку описані Патнамом «десятиліття», необхідні для змін на краще, будуть продуктивними десятиліттями, а не періодом стагнації і розчарувань.

(За матеріалами VIII Міжнародної наукової конференції "Муніципальні читання імені Антона Кохановського")