Володимир Бойко, директор Чернігівського центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій

Східне партнерство спиратиметься на взаємні зобов’язання щодо верховенства права, належного управління, дотримання прав людини, поваги до прав меншин і їхнього захисту, а також на принципи ринкової економіки та стабільного розвитку – так зазначається у Повідомленні Європейської комісії до Європейського парламенту та Європейської ради. Східне партнерство спрямовано, зокрема, на розбудову стабільних демократичних інститутів та ефективних державних структур для обслуговування громадян в країнах, що беруть у ньому участь.
Одним з напрямів для досягненння поставленої мети є Угода про асоціацію між Україною та ЄС. В документі заначається, що асоціація має сприяти поступовому зближенню Сторін,  ґрунтуючись  на спільних цінностях. Власне, саме на них, а не на визначених наперед нормах, спираються зобов`язання України щодо реформування її системи державного управління. Отже, головне – не запровадження способів вирішення того чи іншого питання в країнах ЄС (тут можуть існувати різні варіанти), а дотримання загальних принципів, насамперед, належного врядування. Вочевидь, що це тверження безпосередньо стосується реформування системи професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні та такого її сегменту як підвищення кваліфікації. 
Досі понад дві третини роботи за цим напрямом здійснювала мережа регіональних центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів. В цілому, вона виявила неабияку життєздатність. Але протиріччя в нормативно-правовій базі, що накопичувалися роками, а також останні зміни в освітянському законодавсті та про державну службу вимагають задовільного вирішення питань, що постали. Ключові серед них – це питання власності, отже й фінансування, організаційно-правового статусу, а також статусу управлінців – їхніх керівний склад втрачає право на державну службу, а що набуває – не зовсім зрозуміло.
Як би вони не розв`язувалися, на нашу думку, рішення, що запроваджуватимуться, повинні забезпечити цілісність системи, яка нині знаходится під загрозою, адже досі вона забезпечувалася не в останню чергу через адміністративний важель – посади державної служби в центрах.
З цієї точки зору варто придивитися уважніше, як подібні проблеми вирішувалися в країнах ЄС, насамперед тих, які не так давно увійшли до складу об`єднання та близькі до України за спільними традиціями. В першу чергу це Польща та країни Балтії. Якщо узагальнити їхній досвід реформування, то помітні такі закономірності:
- підвищення кваліфікації не регулюється освітянським законодаством, відповідно спеціальні ліцензії для такого роду діяльності отримувати не треба; в окремих випадках (наприклад, навчання з охорони праці, електронне врядування) необхідні дозволи профільних відомств;
- бюджетні кошти розподіляються на засадах замовлення, але у випадку значної за площею країни (Польщі) застосовується регіональна ознака;
- вищі навчальні заклади, як правило (крім спеціалізованих), організацією такого роду короткотермінових навчальних заходів не займаються, бо зорієнтовані на принципово інші види діяльності;
 - на ринку такого роду послуг не існує монополії – тут діють різні за формою власності юридичні особи, дуже часто – громадські організації, але існують також державні та комунальні;
- існує категорична вимога до суб`єктів різних форм власності – їхні рівні стартові можливості щодо залучення та обслуговування коштів на навчання. Іншими словами, не існує казначейського обслуговання, натомість всі суб`єкти можуть запропонувати цілком конкурентні умови експертам;
- значна часта роботи здійснюється в рамках проектної діяльності за підтримки структур ЄС та інших донорів;
- річне планування передбачає лише ключові напрями, але не конкретні теми, останні визначаються протягом року – відповідно до змін, що відбуваються;
- не існує зобов`язувальних викликів на навчання, лише запрошення; натомість є жорстка вимога до службовців стосовно проходження підвищення кваліфікації у певні терміни; їхнє недотримання призводить до невідворотного покарання; 
- дуже часто споріднені за напрямами діяльності юридичні особи утворюють (в тій чи іншій формі) добровільні мережеві об`єднання, в рамках яких здійснюється обмін інформацією та розробками, координація роботи, таким чином посилюючи один одного.
 Подібні, але не тотожні підходи мали б запрацювати в Україні. З огляду на специфіку попереднього розвитку системи підвищення кваліфікації, їхні форми дещо відрізнятимуться від тих, що застосовуються у наших сусідів. Головним чином, через наявність сформованої мережі центрів, які тепер виконують більшу частину роботи з підвищення кваліфікації. Засновані вони на основі майна комунальної власності та фінансуються з обласного бюджету. Наявність ліцензії Міністерства освіти і науки України з підвищення кваліфікації досі дозволяла визначати центри як навчальні заклади післядипломної освіти (відповідно до п. 5 ст.18 чинного Закону України «Про освіту»). Але тепер постанова Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 р. № 1187 «Про затвердження умов ліцензування освітньої діяльності закладів освіти» (на відміну від попереднього аналогічного документу) не передбачає окремих вимог до ліцензування освітніх послуг із підвищення кваліфікації – тобто не існує процедури, за якою центри можуть отримати нову ліцензію. В новій постанові йдеться виключно про провадження освітньої діяльності у сферах вищої, професійно-технічної, загальної середньої та дошкільної освіти. Вимоги, що висуваються до навчальних закладів, значно перевищують об`єктивні можливості діючих центрів. 
 Щоправда, досі у центрів є ліцензія на підвищення квалікації в галузі «Державне управління». Вона безстрокова, але ж сама зазначена галузь знань існуватиме лише перехідний  період (до запровадження галузевих рамок). Тоді й постане питання стосовно зміни організаційно-правової форми – з закладу на іншу.
Поняття «заклад» Цивільний та Господарський кодекси України не визначають. Натомість у згаданих та інших нормативно-правових документах застосовуються похідні поняття «навчальний заклад» «заклад охорони здоров'я», «військо-навчальний заклад», «профілактичний заклад», «заклад соціального захисту населення».
 Водночас Цивільний кодекс дає визначення терміну «установа», а саме – «установою є організація, створена однією або кількома особами (засновниками), які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об'єднання (виділення) їхнього майна для досягнення мети, визначеної засновниками, за рахунок цього майна». (п. 3 ст.83).
 Установа – це організація, що має право юридичної особи. Діяльність установи не є спеціалізованою за певною галуззю, головне для установи – це мета, визначена  засновниками.
 Заклад жорстко зорієнтований на галузь діяльності. Таким чином, заклад – це установа, що працює у певній галузі – освіти, хорони здоров`я, соціального захисту населення та ін. Такого роду діяльність підлягає ліцензуванню – відповідно до до п. 6 ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 2 березня 2015 р. № 222 («освітня діяльність закладів освіти»). Якщо ж юридична особа не проходить процедури ліцензування – це установа.
 До речі, спорідненість між закладами та установами простежується в Постанові Кабінету Міністрів України від  30 грудня 2015 р. № 1187: вона наукові установи, «що здійснюють навчання здобувачів вищої освіти на третьому (освітньо-науковому) рівні вищої освіти» визначає як заклади освіти. 
 Варіанти вирішення порушеної проблеми, на нашу думку, є такими:
 досягнення визначених постановою вимог ліцензування – це можливо в тому разі, якщо центр стане структурним підрозділом вищого навчального закладу, зокрема – НАДУ; фактично, йтиметься про ліквідацію діючої мережі центрів – шлях абсолютно неприйнятний з огляду на неминуче посилення академізму під час навчання та втрату гнучкості в його організації;
 внесення зміни до постанови уряду від 30 грудня 2015 р. № 1187 шляхом формулювання окремих вимог стосовно підвищення кваліфікації для закладів післядипломної освіти (центрів та інститутів); цей шлях можливий за умови наявності такого типу навчальних закладів у проекті нового Закону України «Про освіту» та застосування щодо них спеціальних вимог;
 зміна організаційно-правового статусу центрів (вочевидь, рекомендована засновникам після завершення терміну дій ліцензій).
 За умови запровадження останнього варіанту вважаємо, що найближчим для нинішніх центрів як юридичних осіб публічного права є організаційно-правовий статус установи.
Відповідно до абзаца другого п. 2 ст. 83 «Цивільного кодексу» «особливості правового статусу окремих видів установ встановлюються законом». На нашу думку, необхідна норма міститься у Законі України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889, а саме: «Положення про систему підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби» – другий абзац ст. 48.
Отже, зазначене Положення повинно стати спеціальним нормативно-правовим актом, де, зокрема, будуть прописані особливості центрів як установ, що здійснють підвищення рівня професійної компетентності державних службовців та (за аналогією – в майбутньому новому Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування») – службовців органів місцевого самоврядування.
 Можливість професійного навчання державних службовців в установах передбачена ст. 48 Закону України «Про державну службу». Водночас закріплення цього права за юридичними особами, «які мають право надавати освітні послуги», вимагатиме уточнень (можливо – у підзаконних нормативно-правових актах чи шляхом внесення змін до ст. 48) з огляду на норми нового освітянського законодавства (як вже ухваленого, так і такого, що планується до розгляду найближчим часом).
 Проект Закону України «Про освіту» № 3491 від 19 листопада 2015 р. передбачає, що «реалізація права на освіту здійснюється через суб’єктів освітньої діяльності, а також шляхом здобуття інформальної та неформальної освіти». Також стверджується, що «особа реалізує своє право на освіту впродовж життя шляхом формальної, неформальної та інформальної освіти».
 «Формальна освіта здобувається в закладах освіти, що мають ліцензію на здійснення освітньої діяльності». Вона «передбачає досягнення визначених стандартами освіти результатів навчання», здобуття «визнаних державою кваліфікацій». За результатами видається відповідний документ.
 «Неформальною освітою є організована освіта з метою здобуття нових знань, умінь та компетентності, що не передбачає здобуття визнаних державою кваліфікацій за рівнями освіти та отримання документа про освіту, встановленого законодавством».
 «Інформальна освіта (самоосвіта) — це самоорганізована освіта, що здійснюється під час позанавчальної щоденної діяльності, пов’язаної з роботою, родиною тощо, та не передбачає інституціоналізованих форм».
 Поки Центри існуватимуть як заклади вони здійснюватимуть одночасно формальну та неформальну освіту своїх слухачів. Надалі таку можливість варто зберегти для центрів, що зможуть отримати ліцензії Міністерства освіти і науки України (в разі, якщо існування  такого типу закладів післядипломної освіти передбачатиме новий Закон України «Про освіту» та будуть внесені зміни до постанови  Кабінету Міністірв України від 30 грудня 2015 р. № 1187).
 Центри як установи зможуть займатися лише неформальною освітою, а формальна (тобто, з досягненням визначених стандартами освіти результатів навчання) перейде до ВНЗ.
 Нинішні тематичні кортокотермінові семінари, тематичні постійно діючі семінари, семінари-тренінги, конкурс «Кращий державний службовець», формування програм та організація стажувань в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, спеціалізовані навчальні курси, інші види та форми, що можуть бути встановлені спеціальним підзаконним нормативно-правовим актом – це все належатиме до неформальної освіти й трактуватиметься як підвищення рівня професійної компетентності (це ширша категорія, ніж підвищення кваліфікації). До формальної освіти належатиме виключно навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації.
 Разом з тим термін «підвищення кваліфікації» вимагатиме перегляду – чинне українське законодаство визначає його як виключно освітянський (складова післядипломної освіти), що протирічатиме сутності нового терміну «неформальна освіта». Можливо, за допомогою згаданого Положення вдасться виписати спеціальні норми, які матимуть для системи корпоративний характер та не стосуватимуться освітянських вимог. Реглюватиме їх Нацдержслужба України. Вона ж визначатиме приналежність тієї чи іншої юридичної особи до системи. Можливо, запроваджуватиметься їх внутрішня сертифікація.
 Таким чином, майбутня система включатиме центри-заклади, центри-установи, ВНЗ, інші юридичні особи. Кожен з них матиме право працювати у визначеній сфері діяльності відповідно до законодавства.
 Як установи центри отримують новий організаційно-правовий статус та сферу діяльності, вийшовши з під дії освітянського законодавства. Вони також зможуть «поряд зі своєю основною діяльністю здійснювати підприємницьку діяльність, якщо інше не встановлено законом і якщо ця діяльність відповідає меті, для якої вони були створені, та сприяє її досягненню» (ст. 86 Цивільного кодексу), що має посилити їхню конкурентнозданість.
 Таке рішення, на нашу думку, також передбачає необхідність внесення змін до Бюджетного кодексу України. Нині центри як заклади фінансуються відповідно до пп. «г» п.2 ст. 90 «Видатки, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів», а саме: «До видатків, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів, належать видатки на: ... г) післядипломну освіту (на оплату послуг з підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів на умовах регіонального замовлення)». Існує також п. 20 ст. 91 («Видатки місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів»), який дозволяє «підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування». Однак відповідно до розуміння нинішнім українським законодавством терміну «підвищення кваліфікації» нові центри його не здійснюватимуть, адже їхня діяльність як установ до післядипломної освіти не належатиме.
 Тому для унеможливлення непорозумінь, на нашу думку, ст. 91 Бюджетного кодексу України має бути доповнена формулюванням «заходи з підвищення рівня професійної компетентності кадрів місцевого значення» або інше подібного змісту. 
 Крім того, перетворення центрів на установи означатиме актуалізацію низки прихованих тепер загроз та ризиків, насамперед, щодо цілісності системи. Для їх нейтралізації та упередження, на нашу думку, у згаданому Положенні необхідно визначити:  
 мету діяльності та завдання центрів, що належатимуть до системи підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців; це свого роду мінімальні вимоги – засновники можуть їх лише розширяти, але не звужувати (надалі вони мають бути закріплені у статутах центрів);
 перехідний період для їхньої реорганізації (у НАДУ він є, а у центрів – немає);
 вимоги щодо правонаступництва між центрами-закладами та центрами-установами, зокрема, стосовно штатних працівників та передачі майна й фінансування;
 найменування та вимоги до назви центрів;
 можливий склад та кількість засновників центрів;
 роль та повноваження Національного агенства України з питань державної служби як координатора системи;
 форму та вимоги до змісту установчого акта (статуту чи іншого документа);
 яка юридична особа публічного права може бути органом управління центру;
 виконавчий орган (правління) центру;
 наглядову раду центру; 
 мінімальний перелік послуг, що можуть надаватися центрами (в тому числі – платних); 
 загальні підходи до фомування умов та розмірів оплати праці штатних працівників центрів, а також плати за викладання та методичні розробки;
 умови оплати праці працівників центрів, «які на день набрання чинності цим Законом є державними службовцями і посади яких відповідно до цього Закону не є посадами державної служби, визначаються Кабінетом Міністрів Україн (з п. 7 розділу ХІ «Прокінцеві та перехідні положення» нового Закону України «Про державну службу»);
 мінімальні вимоги до структури та штатного розпису центрів;
 норми, що передбачають функціонування центрів як мережі.
Для того, аби своєчасно подати на затвердження проект Положення пропонуємо зібрати в Києві групу у складі трьох директорів центрів, юриста Нацдержслужби та представника НАДУ. Всього – 5 експертів. Їхнє завдання – протягом робочого тижня напрацювати відповідні проекти як частини Положення Час – перший робочий тиждень після 8 березня.
Ми підтримуємо зміни, разом з тим вважаємо, що треба виходити з розуміння необхідності збереження та розвитку попередніх напрацювань.