Круглашов Анатолій Миколайович – доктор політичних наук, професор, завідувач кафедри політології та державного управління Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича, директор НДІ європейської інтеграції та регіональних досліджень 

Станом на сьогодні в Україні триває процес реформування системи державного управління або, визначаючи ширше – публічного управління (починаємо звикати до цього терміну), системи державної служби, служби в органах місцевого самоврядування (також варто вживати термін «публічна служба»). Ясна річ, що ці процеси мають свою логіку, власну історію, свої досягнення, невирішені проблеми і навіть провали. Тут хочу поділитися своїми міркування над проблемами, які у нас є в системі місцевого самоврядування, місцевої демократії з точки зору двох категорій: локалізація політичного або політизація локального.

Насамперед, розглянемо, чому ця тема важлива. Вона важлива тому, що Україна постала перед дуже важливими випробуваннями. Ретроімперський проєкт (ретроімперський проєкт та політика Росії – це моя спроба створення концепції, яку я ще не завершив розвивати, але активно над цим працюю) не передбачає існування реальної державності України та й багатьох інших держав пострадянського простору. Тобто Росія поставила за мету знищити державність Білорусі, України і багато інших країн, або перетворити їх на квазідержавні утворення під своїм контролем. Війна, яка розпочата на нашій території 2014 року, триває досі. При незмінних константах персоналій та цілей вищого політичного керівництва Росії і його курсу, ця війна поки що не має перспектив розв’язання, яка б влаштовувала нас, українців, Україну і світове співтовариство. В. Путін є в цьому плані блискучим діагностом, який чітко вловлює слабкості своїх противників – тих, кого він обирає і призначає у свої жертви, і поки що «блискуче» паразитує на них. Звичайно, у жертви він вибирає тих, хто слабший. Україна об’єктивно є слабшою і без підтримки міжнародної спільноти – євроатлантичної, європейської, їй вкрай важко вижити. Допомагає нам, окрім стійкості багатьох наших громадян, те, що це усвідомлюють наші колеги.  У 2014 році мені довелося побувати на важливій міжнародній конференції в Румунії, де я сказав нашим зарубіжним партнерам що після подій 2014 року ми повинні задатися одним простим питанням: хто наступний? Наші румунські колеги, польські, литовські та багато інших зміст і ціну цього питання доволі чітко розуміють. На жаль, далеко не всі, навіть в Об’єднаній Європі, це також усвідомлюють – через територіальну віддаленість, інерцію пасивного ставлення до динамічних і раптових змін світопорядку, культурної та політичної русофілії і багатьох інших впливів. В таких несприятливих умовах реформування в Україні – це є питання виживання і розвитку країни. І ключовим сектором змін має стати реформування системи публічної влади та управління. Наголошую: мінімальне завдання – виживання, але насправді виживання без розвитку неможливе.

Місцеве самоврядування відіграє величезну роль у підтриманні життєздатності державності та забезпеченні суспільного розвитку. Але пройдений нами шлях показує, що держава і суспільство довго не могли визначитися з його роллю і місцем у системі публічного управління. Спроби обрати та втілити в життя дієву модель організації місцевої влади позначені суперечливими тенденціями. Ми мали спробу централізації влади: згадаємо Леоніда Кравчука та вперше створені ним у 1992 році інституції представників Президента України на місцях. За нею відбулася спроба деконцентрації влади, саме деконцентрації, а не децентралізації – це наділення вагомими повноваженнями голів обласних і районних рад. Апогеєм її стали вибори 1994 року, які відбулися в тотальній зміні або хоча б можливості зміни місцевих і загальнодержавних політичних еліт. Далі відбувалися потужні процеси централізації влади і, на щастя, не дуже вдалі спроби з боку Леоніда Кучми взяти органи місцевого самоврядування під контроль у рамках створення президентської (з претензією на суперпрезидентську) республіку – згадаймо організацію та зміст референдуму 2000 року. У нас є досвід спроб зворотних процесів після Помаранчевої Революції, адміністративно-територіальної реформи та децентралізації влади. Вони, на жаль, провалилися, тому що політична реформа-2 так і не відбулася. Варта згадки також спроба з боку Віктора Януковича запровадити в Україні копію російської моделі вертикалі влади, тобто суперпрезидентську республіку, коли було взято під контроль органи місцевого самоврядування шляхом розстановки на місцях зручних і слухняних кадрів і усунення від посад тих керівників, які були опозиційними чи ненадійними. Ця ситуація мала місце по всій Україні за єдиною технологією, не обійшла вона й Чернівці та Новодністровськ у 2011 – 2012 роках. Нарешті, ми повинні звернутися до подій 2014 року, коли в Україні починається децентралізація, яка триває досі.

Таким чином, спроби локалізувати політику, поширити її впливи та  довести владний контроль до мінімального рівня у нас відбувалися і відбуваються. І тому насправді політика у нас уже локалізована і певним чином наскрізно структурована. Адже на місцях, окрім все ще збереженої вертикалі виконавчої влади до районного рівня включно, ми маємо фактично тотальну партійну політичну структуризацію місцевих рад. Відтоді, коли почався процес створення об’єднаних територіальних громад (нині територіальних громад), нам довелося переконатися, що ключовим гравцем на цьому полі претендують виступати не самі територіальні громади, що було і має бути логічним і легітимним результатом децентралізації влади, не громадські організації як виразники їх різних і строкатих інтересів, а виключно політичні партії України. До того ж, доволі обмежене їх коло. Так відбулася підміна, якщо не фальсифікація кінцевого адресата, бенефіціарія і суб’єкта місцевого самоврядування в Україні. 

Тут хочу перейти до другої частини питання, що розглядається – політизація локального. Отже, на сучасному етапі реформування системи публічного управління ми замість вертикалі влади, яку намагалися вибудувати найбільш ретельно Л. Кучма і В. Янукович, отримали дуже цікаву іншу модель організації та інституалізації сфери публічної політики та управління. Це створення партійних вертикалей, плюралістичних за своєю природою, множинних, але таких, які пронизують всю політичну систему України згори донизу. Для того, щоб запропонувати відповідь на питання, добре це чи погано, і чим саме добре чи погано, а тим більше кому, ми повинні нагадати собі про роль сучасних політичних партій в Україні. І тут виникає парадоксальна, але не унікальна ситуація: політичні партії  як інститут в усьому світі зазнають глибокої кризи, про що писали класики політичної думки вже останні декілька десятків років. Політичні партії перестають бути інструментом представництва, агрегування, артикуляції та реалізації інтересів громадян, все менш  успішно виконують ті нормативні функції, які необхідні для забезпечення життєздатності механізмів розвитку представницької, ліберальної демократії.  В Україні це особливо помітно: вони перетворюються на картельні партії або, переважно, на ситуативні політичні проєкти. Політичні партії контролюються тими, кого в Україні люб’язно називають відомим ще з часів античності словом олігархи, тобто владою небагатьох, які володіють основними матеріально-фінансовими ресурсами, та, власне, й донині визначають долю нашої країни.

Таким чином, в особі політичних партій України ми маємо політичні проєкти, які намагаються охопити своїм впливом і пронизують Україну знизу догори і поділяють її на сфери галузевого або навіть територіального впливу з боку українського олігархату. Альтернативні спроби формування не-олігархічних партій, які намагалися збудувати в Україні, наприклад, «Самопоміч», «Голос», не увінчалися успіхом і закінчилися тим чи іншим фіаско. 

Нині через виборче законодавство, через усю систему законодавчих актів України створено ситуацію, коли влада в центрі і на місцях належить політичним партіям як інструментам впливу найбільш впливових олігархічних,  фінансово-промислових груп в Україні. До чого це призводить? До багатьох наслідків, які осмислюються і потребують подальшого осмислення та реагування. Оця множинна, відносно плюралістична вертикаль, яку Роберт Даль називав «деформованою поліархією», чи спрацьовує вона в інтересах громадян? Звичайно так, наші олігархи є і нашими громадянами, і в такій частині можемо сказати, що вона працює в інтересах громадян. Але це, зазвичай, доволі невелика частина нашого суспільства. Що ж стосується її більшої частини, то тут є підстави констатувати наступне. Коли з’явилася з 2006 року з наступними модифікаціями модель формально партійної структуризації виборчого процесу, зокрема і у формуванні виборчих комісій,  і самого складу депутатського корпусу місцевих рад (за винятком голів місцевих громад, які можуть бути самовисуванцями і таким чином їх формування не є повністю підконтрольним політичним партіям), до чого це призвело? Це призвело до того, що ми насправді маємо ампутацію від нас з вами тієї важливої частини наших громадянських виборчих прав, які називаються пасивним виборчим правом. Адже ніхто із нас не може потрапити до складу відповідної місцевої ради як представницького органу громади, якщо він не є членом партії або хоча б не висунутий кандидатом у депутати і не підтриманий нею. Ми просто не будемо долучені до виборчого процесу. Наслідок дуже простий. Політичні партії формують виборчі комісії, політичні партії впливають на виборчий процес, політичні партії, отримавши ту чи іншу довіру виборців, заходять у місцеві ради. 

Що ж відбувається далі? Ви знаєте, що останні місцеві вибори відбулися рік тому, і ми отримали наслідки, коли, наприклад, у Чернівецьку міську раду зайшов депутат, який отримав підтримку менше двох десятків виборців. Тобто, ця виборча система призводить до чергового викривлення волевиявлення на місцях. Не є винятком, коли у депутатський корпус потрапляють люди, які насправді не користуються підтримкою виборців навіть у межах окремо взятого виборчого округу. Виникає питання, хто кого в такому разі представляє, чиї інтереси? Наступний момент: які можливості мають виборці впливати на своїх обранців після завершення виборів? Знаємо, що закон передбачає і регулярну щорічну звітність депутатів і місцевих голів, і механізм відкликання депутатів. Читаємо механізм відкликання і знову з «радістю» бачимо: остаточне рішення приймає й останнім, вищим суддею в таких випадках є керівництво територіального осередку тієї політичної партії, яка висунула того чи іншого кандидата, що став депутатом. Знову коло замикається. 

Отже, внаслідок такого законотворення та його застосування ми отримали становище, в якому територіальна громада як така і її мешканці, ми разом, не маємо іншого каналу впливу на формування і діяльність місцевих рад як виключно через політичні партії. Які, у свою чергу, є партійними проєктами і які, у свою чергу, слугують інтересам обмеженої кількості наших же громадян. Ось така в нас політизація локального. Вона відбувається у формі партизації, а насправді поширення та зміцнення олігархічного контролю над Україною, її територією і громадянами згори донизу. Це породжує напружену й конфліктну ситуацію в державі. Звичайно, ця ситуація в певному сенсі набагато краща, аніж режим одноосібної диктатури, яка є, будемо відвертими, поруч з нами. Де «класичною» є Корейська Народно-Демократична Республіка. В останній можна говорити не просто про тоталітарний режим, а й про те, що я дозволю собі назвати неологізмом «криптомонархія». Тобто, коли це офіційно не монархічна держава, але насправді там править уже третій представник однієї династії. Цього терміну в літературі я не зустрічав і, на мій погляд, він заслуговує на увагу як дефініція, поруч із пропозицією концепції ретроімперської політики.

Підсумовуючи огляд процесів локалізації політичного та політизації локального, можемо констатувати наступне. В Україні склалася ситуація, коли ми маємо демократичні форми, демократичні інститути, навіть інструменти демократичної участі громад. У нас відбувається досить серйозний розвиток процедур і процесів, які забезпечують певне співвідношення і балансування механізмів представницької та прямої демократії. В останньому випадку ще не на користь прямої демократії на рівні місцевих громад переважно. Водночас, ми маємо втрату суб’єктності з боку двох найголовніших дійових осіб – громадян України (я кажу про більшість громадян) і територіальних громад на виборчий процес і на процеси діяльності органів місцевого самоврядування.

Ця дилема між локальною політизацією і локалізацією політичного в країні розв’язано у небезпечний для інтересів суспільства та долі державності спосіб, який закладає багато серйозних, загрозливих суперечностей, породжуючи нові форми відчуження громадян від влади, а влади від громадян. Влада помітно тяжіє до самоізоляції: давайте подивимося навіть на такі моменти, як у нас відбувається взаємодія між представницькими і виконавчими органами на місцях. Тобто мова йде про серйозні колізії і проблеми в системі вітчизняного публічного управління. І звідси принциповий висновок і пропозиції такі. Виправити цю ситуацію можуть, безумовно, законодавчі та процедурні зміни, в тому числі виборчого законодавства, яке повинне, на мій погляд, зрівняти в правах і в доступі до формування депутатського корпусу і складу місцевих рад та у можливостях впливу на їх діяльність громадян, громадські організації та політичні партії. А самі територіальні громади повинні набути статусу основного суб’єкта виборчого процесу, а не місцева рада та її органи. І це, до речі, пропозиції Ради Європи, які я повністю підтримую як член Незалежної групи, експерт із Європейської хартії місцевого самоврядування її Конгресу місцевих та регіональних влад.

І останнє, проте ключове щодо наших перспектив. Політики в нашій державі і мене багато чим дивують. Але зокрема обидва рази після найбільш кризових моментів в історії – Помаранчевої Революції і Революції Гідності, влада в особі Міністерства освіти і науки робила той самий дивовижний жест. Вона за борт освітньої діяльності викидала соціально-політичні дисципліни – політологію і соціологію як такі, що є непотребом з точки зору формування особистості кваліфікованого спеціаліста. Переконаний, що особистість кваліфікованого спеціаліста потребує цих знань, а особистість громадянина просто не може відбутися без них. Тому саме розвиток громадянської освіти є тим ключовим, довготерміновим і успішним фактором зміни ситуації патової взаємозалежності, я якій ми застрягли. Політика локалізована, локальність політизована, але в олігархічному модусі існування. Для того, щоб цей модус був змінений, щоб влада на місцях стала справою громад, а не тільки окремих, по-різному обраних представників від імені громади, нам необхідна якісна громадянська освіта. Цей довготерміновий фактор, поруч з іншими необхідними політичними і соціальними змінами, забезпечить нам вихід на той рівень розвитку, який уможливить вирішення не лише мінімального завдання виживання України, але і її розвитку. Як демократичної, правової, соціальної держави, яка чітко заявила і повинна підтвердити разом з кожним із нам свій європейський і євроатлантичний вибір.