Заволічна Тетяна, викладач кафедри економічної теорії та менеджменту Чернівецького національного університету ім.Ю.Федьковича

За час  трансформацій земельних відносин в Україні за оцінками більшості експертів, з одного боку, - в цілому створені ринкові основи земельного ладу, а саме: ліквідовано монополію на землю, земля стала об’єктом нерухомості та цивільних відносин, здійснено перехід до багатоукладності землекористування, запроваджено платність використання земель; з іншого – ці перетворення  набули затяжного, не системного, формального, витратного характеру та проходили з численними порушеннями чинних законів, інтересів і прав  суб’єктів аграрного ринку (корупційні протизаконні оборудки із землями, рейдерство, відсутність відкритої кадастрово-реєстраційної системи).

Глобальною помилкою було те, що в основу земельної політики були покладені не наукові принципи й вимоги, а певні суб’єктивні, авральні, політичні установки. Тому доводиться констатувати, що за час реформування вітчизняний землеустрій, з одного боку - втратив  державний характер, що привело до прогресуючого погіршення основного багатства – землі; а з іншого – не набув дієвих ринкових механізмів регулювання.  Успішний досвід   західних країн показує, що локомотивом земельних трансформацій є ефективне адміністрування земельних відносин - логічно побудований, науково обґрунтований процес державного управління земельними відносинами, направлений на максимізацію функції суспільного добробуту за умови виконання заданого бюджетного обмеження та здійснюваний органами, яким законодавством делеговано повноваження у земельній сфері.

Управлінський вплив держави на сферу земельних відносин в Україні  здійснюється за допомогою розгалуженої системи органів влади, насамперед виконавчих структур, на які покладено функції реалізації рішень, що приймаються законодавчою гілкою - Верховною Радою України (ВРУ) та, сподіваємося і надалі –  Верховною Радою Автономної Республіки Крим (ВР АРК). Ієрархічну вертикаль виконавчої влади України у сфері адміністрування земельних відносин утворюють органи трьох організаційно-правових рівнів: рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України (КМУ); рівень центральних органів виконавчої влади — міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (Державне агентство земельних ресурсів); рівень місцевих органів виконавчої влади — а) місцеві органи загальної компетенції: Рада міністрів АРК, обласні, Київська і Севастопольська міські, РДА; б) місцеві органи спеціальної (галузевої, функціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні місцевих державних адміністрацій (табл. 1). Між органами цих рівнів взаємозв'язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між органами вищого і нижчого рівнів.

Діяльність відповідних органів спрямована на розробку: механізмів розвитку земельних відносин (організаційних, економічних, фінансових, інвестиційних, освітніх тощо) на загальнодержавному та місцевому рівні; системи гарантій щодо набуття та реалізації прав власності на землю; інструментів регулювання земельних відносин (системи платежів за землю, заходів із землеустрою тощо); системи обмежень у використанні земель (екологічні норми та стандарти).

Аналіз функціонування системи адміністрування земельних відносин України вказує на неефективність її організаційно-правової конструкції та наявність управлінських проблем, зумовлених складним взаємопроникненням природних, просторових, економічних, політичних і соціальних суперечностей, що пов’язано з неоднорідністю територій країни та значною поліструктурністю територіальної організації влади. Спостерігаються протиріччя та конфлікти інтересів між зацікавленістю учасників місцевого розвитку та фактичною компетенцією органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, задоволенням територіальних громад в управлінських послугах і можливостями щодо забезпечення їх якості.

З нашої точки зору найбільш проблемними є наступні аспекти:
1) в Україні не проведена законодавча децентралізація влади: на місцевому рівні у вирішенні земельних питань поєднуються повноваження як органів виконавчої влади, так і місцевого самоврядування. Проблема загострюється під впливом політизації управлінського потенціалу публічної влади;
2) при визначенні повноважень владних структур розповсюдженою є практика вміщення у законодавчих актах загальних декларативних статей, що призводить до дублювання функцій та виникнення правових колізій;
3) чітко не врегульовано питання організації діяльності територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин законодавством про місцеве самоврядування;
4) недосконалими є фіскальні інструменти управління і заходи стимулювання владних структур, характерною є відсутність заохочувальних важелів;
5) рівень освіти і екологічної культури працівників земельної галузі не відповідає кваліфікаційним вимогам, масового характеру набувають плинність кадрів та корупція;
6) недостатніми є інформування населення та участь громадськості під час розв’язання проблем природоохоронного характеру.

Складності починають виникати вже при інтерпретації повноважень законодавчого органу України в галузі земельних відносин, визначених Земельним кодексом України (ЗКУ). У юридичних коментарях досить часто наголошується, що ст.6 ЗКУ носить виключно декларативний характер, оскільки фактично не встановлює положень, що не були б передбачені чинним законодавством.

У визначенні повноважень виконавчих органів влади у галузі земельних відносин також існують певні проблеми. Зокрема мають декларативний характер положення п. «в» ст.8 ЗКУ, оскільки забезпечення реалізації державної політики у галузі використання та охорони земель більш коректно вважати завданням, а не повноваженням місцевих рад. Чітко не визначається Земельним кодексом зміст повноважень обласних рад із «координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів», враховуючи те, що між обласними радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування. Передбачені п. «ґ» ст.8 ЗКУ  повноваження щодо затвердження та участі у реалізації регіональних програм використання земель, охорони земель випливають із ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» . Не підкріплюються конкретними приписами ЗКУ та положеннями Закону України «Про землеустрій» віднесення до повноважень рад організації землеустрою.

Типовою проблемою, також, є виникнення конфліктних ситуацій між райдержадміністраціями та сільськими головами з приводу надання сільськогосподарських земель в оренду. Так, ст. 5 Закону України «Про оренду землі» вказує, що орендодавцями земельних ділянок державної власності виступають районні, обласні, Київська і Севастопольська державні адміністрації, Рада Міністрів АРК і КМУ в межах їх повноважень. Проте райдержадміністрації, як правило, не зацікавлені у передачі в оренду сільськогосподарських земель, що знаходяться на території сільської ради, що пояснюється незначними потенційними обсягами надходжень від орендної плати, порівняно з обсягами сплати за оренду землі від великих підприємств, що знаходяться на території району. Не мають механізму реалізації норми Земельного кодексу, що відносять до повноважень місцевих рад вирішення земельних спорів у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян. Виникають конфлікти через невирішеність питання щодо чіткого встановлення меж населених пунктів країни.

Окрім проблем співвідношення повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування на різних рівнях адміністрування слід звернути увагу на неузгодженість прав і обов’язків органів виконавчої влади галузевої, функціональної і змішаної компетенції щодо окремих питань розвитку земельних відносин, особливо на рівні областей, що призводить до виникнення компетенційних суперечок та наявності значної кількості делегованих повноважень.

Позитивною рисою реформування вітчизняного механізму справляння плати за землю є зміна підходів до перерахування плати на землю: з 1 січня 2011 року як земельний податок, так і орендна плата за землю державної та комунальної власності припинили розщеплюватися і в повному обсязі стали надходити на рахунок тієї ради, на балансі якої знаходиться земельна ділянка (раніше 25% цього податку відраховувалось до обласного бюджету, 15% - до районного і 60% залишалось в місцевому бюджеті базового рівня). Проте до цього часу спрощеними залишаються підходи до визначення податкової бази, наявність значної кількості винятків із загального режиму оподаткування, що призводить до соціальної нерівності та посилення бідності. Органи земельних ресурсів не забезпечують повноту обліку всіх земельних ділянок, наданих суб'єктам підприємницької діяльності або громадянам, які використовують ці землі, про що свідчать щорічні зміни у структурі надходжень плати за землю, зокрема повільне зростання надходжень земельного податку.

Окрім оцінки ефективності виконання органами системи адміністрування земельних відносин функцій в частині формування доходної частини бюджету глибокого аналізу заслуговує використання відповідними органами бюджетних коштів на виконання завдань з реалізації земельної політики. Проведеним комплексним аналізом видатків, які виділялися протягом останніх п’яти років органам Держземагенства на забезпечення їх діяльності та виконання покладених завдань і функцій встановлено, що бюджетні кошти перераховувались за шести бюджетними програмами: КПКВ 2803010 «Керівництво та управління у сфері земельних ресурсів»; КПКВ 2803020 «Підвищення кваліфікації працівників Держземагенства»; КПКВ 2803030 «Проведення земельної реформи»; КПКВ 2803600 «Видача державних актів на право приватної власності на землю в сільській місцевості»; КПКВ 2803040 «Збереження, відтворення та забезпечення раціонального використання земельних ресурсів»; КПКВ 2803060 «Загальнодержавні топографо-геодезичні та картографічні роботи, демаркація та делімітація державного кордону». Перевірка ефективності використання коштів державного бюджету, спрямованих на керівництво і управління у сфері земельних ресурсів та проведення земельної реформи, проведена Рахунковою палатою України, засвідчила, що використання коштів державного бюджету, спрямованих на керівництво та управління у сфері земельних ресурсів, здійснювалося за відсутності достатньо обґрунтованої економічної доцільності. У матеріалах перевірки зазначено, що незадовільна кадрова політика в системі Держкомзему призвела до зниження професійного рівня спеціалістів із земельних питань. Так, установлено непоодинокі випадки, коли фаховий рівень прийнятих працівників не відповідав кваліфікаційним вимогам. Зокрема, на посади інженерів, техніків-землевпорядників, геодезистів за трудовими угодами приймали працівників, які не мали відповідної освіти та досвіду роботи. Критичною виявилась оцінка наукової діяльності Держкомзему, на яку лише у 2008 році було витрачено 8,5 млн. грн., проте жодних актів впровадження науково-технічної продукції за вказаний період до ревізії не надавалось. Отож, успішне завершення трансформації земельних відносин залежить від правильної державної земельної політики, прозорості інституційного забезпечення, правосвідомості громадян  та професійності кадрів державного управління.