Сергій Гакман,

кандидат історичних наук, доцент, заступник директора Чернівецького регіонального центру перепідготовки  та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій

Транскордонне співробітництво є ключовим спільним інструментом політики згуртованості та сусідства Європейського Союзу, який став одним із пріоритетів державної регіональної політики України задовго до підписання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Транскордонне співробітництво спрямоване на поглиблення взаємодії з соціально-економічних, екологічних та безпекових питань в регіонах України, що межують з країнами-членами ЄС та з країнами Східного партнерства. За сьогоднішніх умов воно покликане стати більш ефективним засобом європейської та євроатлантичної інтеграції України, її регіонів і громад.
Єврорегіональний рух, спрямований на покращення вже існуючих механізмів взаємодії між окремими адміністративно-територіальними одиницями і національними спільнотами, а також на ліквідацію існуючих бар’єрів в торговельно-економічній і у всіх інших, пов’язаних з нею сферах, виник ще у середині 50-х рр. ХХ століття, майже одночасно з формуванням Європейського Співтовариства.

У 1958 р. був створений перший єврорегіон на базі прикордонних територій на німецько-голландському кордоні. У 1971 р. було укладено Договір про створення Асоціації прикордонних європейських регіонів зі штаб-квартирою у Бонні. У 1973 р. відбулася Конференція морських периферійних регіонів, основні ідеї якої були реалізовані створенням у 1981 р. Європейської хартії узбережжя (в якій беруть участь 29 регіонів з дев’яти держав). Сьогодні в Європі існує понад 30 подібних структур регіонального співробітництва. До прикладу, лише біля східного кордону Німеччини, федеративна структура якої полегшує цю форму співпраці, працюють вісім єврорегіонів. На початку 1990-х рр. був створений польсько-чесько-німецький єврорегіон Ніса, польсько-українсько-білоруський єврорегіон «Буг» та Карпатський єврорегіон. При цьому Карпатський єврорегіон, що виник у 1990-1991 рр. на базі розроблених угорських і польських проєктів, є першою організацією цього типу, в якій, поруч із регіонами Угорщини, Польщі, Словаччини і, з недавнього часу, Румунії, взяли участь і прикордонні області України (Львівська, Закарпатська, Івано-Франківська, Чернівецька).

Першим єврорегіоном, до складу якого увійшли адміністративно-територіальні одиниці України, Республіки Молдова та Румунії, став Єврорегіон «Нижній Дунай», конституйований 14 серпня 1998 р. до складу якого увійшли Одеська область України, райони Вулканешть, Кагул і Кантемир Республіки Молдова та повіти Бреїла, Галаць і Тульча Румунії. Внаслідок дворазового проведення адміністративної реформи у Республіці Молдова цю державу представляли три райони, згодом – один повіт і знову – три райони, які, відповідно до положень Статуту, ставали правонаступниками попередніх територіальних формувань у структурах Єврорегіону «Нижній Дунай».
Останнім, після досить складного переговорного процесу, що тривав майже три роки, 22 вересня 2000 р. був утворений Єврорегіон «Верхній Прут», членами якого стали Чернівецька область України, Белцький і Єдинецький повіти Республіки Молдова, а також Ботошанський і Сучавський повіти Румунії. Восени 2003 р. замість зазначених двох молдовських повітів, після проведення у сусідній державі чергової адміністративно-територіальної реформи, до Єврорегіону приєдналися шість новостворених районів і муніципійБелць. Також до його складу увійшла Івано-Франківська область України, а за кілька років – ще один район Республіки Молдова – Синджерейський.

Метою створення Єврорегіону «Верхній Прут» є розширення існуючих субрегіональних зв’язків та сприяння подальшому розвитку транскордонного співробітництва адміністративно-територіальних одиниць держав-засновників, окремих міст, інших населених пунктів, органів місцевого самоврядування, державного управління, окремих установ, підприємств, неурядових і громадських організацій, національних меншин та окремих громадян у сферах економіки, освіти, науки, культури і спорту, а також розбудова нових механізмів міждержавного співробітництва та безпечний сталий (самовідтворюючий) розвиток регіону в рамках інтеграції до сучасного загальноєвропейського процесу.
Проєкт Єврорегіону «Верхній Прут» органічно вписується в систему сучасних європейських пріоритетів регіонального співробітництва, розбудови системи європейської безпеки та вдосконалення транскордонних фінансово-економічних, комунікаційних і природоохоронних відносин.

Структура та особливості Єврорегіону
Структура єврорегіону «Верхній Прут» побудована наступним чином: Рада Єврорегіону – Рада керівників адміністративно-територіальних одиниць-членів Єврорегіону; Виконавчий Голова Ради Єврорегіону; Секретаріат Ради Єврорегіону; чотири Робочі Комісії Єврорегіону з різних напрямків співпраці.
Єврорегіон «Верхній Прут», як і інші єврорегіони на західних кордонах України, має певні особливості. Першою особливістю є те, що процес його утворення був ініційований зверху, тобто центральними органами влади.

Другою особливістю є те, що єврорегіони несуть в собі не тільки риси єврорегіонів як співпрацюючих територій, а й співпрацюючих регіонів. Тобто,єврорегіони включають в цілому прикордонні регіони, в яких представлені етнічні спільноти, що мають за лінією кордону основну частину свого етносу чи «історичну Батьківщину», де вони виступають як титульна нація.

Третьою особливістю і, одночасно й відмінністю, є те, що якщо в Євросоюзі єврорегіони створюються на території 10-15 кілометрів у глибину кожної з держав, що співпрацюють, у нашому ж випадку глибина єврорегіонів набагато більша.
Четвертою особливістю є те, що якщо у державах Євросоюзу головна мета єврорегіонів полягала виключно в економічному зростанні територій, цілі діяльності Єврорегіону більш багатогранні. Вони охоплюють і економічні, і екологічні, і національно-культурні, і соціально-психологічні, і фінансові сфери.

П’ятою особливістю Єврорегіону є залучення до його робочих органів посадовців за практичної відсутності представництва інститутів громадянського суспільства.
Принциповою відмінністю Єврорегіону «Верхній Прут» є відкритість для спільного партнерства його членів з регіональними структурами інших країн Європи, зокрема Федеральною австрійською землею Карінтія і німецьким округом Швабія землі Баварія для повноцінної реалізації повномасштабних можливостей співпраці.

Перші кроки Єврорегіону «Верхній Прут»
Одразу після створення Єврорегіону сторони намагалися покращити умови співпраці. За рішенням Ради Єврорегіону та за підтримки регіональних органів місцевого самоврядування з 1 липня 2001 р. були скасовані місцеві збори і платежі при перетині державного кордону для місцевих жителів і юридичних осіб, зареєстрованих на території Єврорегіону. Були визначені загальні пріоритети і механізми їх реалізації, а також списки потенційних пріоритетних проектів.

З метою популяризації транскордонної економічної співпраці було ініційовано створення Асоціації торговельно-промислових палат Єврорегіону. Особливість полягає в тому, що створення цієї асоціації відбулося до офіційного конституювання Єврорегіону «Верхній Прут». Крім того, Чернівецькою торговельно-промисловою палатою було ініційовано збір інформації з подальшим виданням каталогу товаровиробників Єврорегіону. За ініціативою Палати щорічно, шляхом ротації, проводилися трьохсторонні українсько-румунсько-молдовські бізнес-форуми. Успішно проводилися міжнародні виставки «Вироблено в Єврорегіоні «Верхній Прут». Традиційним стало проведення Днів Єврорегіону у всіх адміністративно-територіальних одиницях його ареалу, під час яких особлива увага приділялася економічній співпраці прикордонних підприємців.

Особливе місце в діяльності Єврорегіону було відведене захисту прав етнонаціональних та конфесійних спільнот, збереженню їх культурної та духовної спадщини по різні боки кордону. Так, 8-9 червня 2001 р. в Чернівцях була організована міжнародна наукова конференція «Етнічні взаємини на території Єврорегіону «Верхній Прут», за результатами якої було видано збірник наукових праць інтегрально українською та румунською мовами.

Проблеми екологічної безпеки, захисту довкілля, поводження з водними ресурсами, сталого розвитку також були серед пріоритетних напрямків діяльності Єврорегіону.
Проте з часом активність єврорегіону значно зменшилася, істотних змін в економічному співробітництві, які б збільшували надходження в державний і місцеві бюджети, не відбулося. З різних причин, потенціал транскордонної співпраці трьох країн не використовувався на повну силу.

Пов’язано це, на наш погляд, з досить слабким включенням до діяльності Єврорегіону широкої громадськості, засобів масової інформації, великими масштабами Єврорегіону та великою кількістю територіальних акторів (особливо після чергової адміністративно-територіальної реформи в Республіці Молдова, внаслідок якої значно збільшилась кількість членів Єврорегіону та приєднання до нього Івано-Франківської області).

Реалізація програм транскордонного співробітництва Європейського Інструменту Сусідства та Партнерства

За період діяльності Єврорегіону відбулися певні зміни і на державному рівні країн, чиї адміністративно-територіальні одиниці є членами Єврорегіону «Верхній Прут». Так, Румунія стала членом ЄС та НАТО, що об’єктивно сприяло спрямуванню внутрішнього соціально-економічного розвитку в напрямку до європейських норм та стандартів, коригування зовнішньої політики, появі нових можливостей для формування сприятливої політики добросусідства. Вступ Румунії до ЄС став своєрідним викликом для членів Єврорегіону з України та Республіки Молдова, які не були готові до швидкого впровадження європейських норм та стандартів у взаєминах партнерів.

Разом з тим досвід євроінтеграції Румунії став корисним і для України, і для Республіки Молдова. Зокрема, у таких сферах, як:
 здійснення реформ системи державного управління та місцевого самоврядування в напрямку підвищення їхньої функціональної ефективності та рівня демократичності;
 адаптація законодавства до норм Євросоюзу;
 вирішення традиційної низки спірних питань двосторонніх відносин з Румунією як з членом ЄС, оновлення договірно-правової бази двостороннього співробітництва;
 вступ Румунії до ЄС та набуття нею права голосу на основі принципу квот у керівних органах ЄС стало інструментом захисту та просування деяких інтересів України у процесі формування політики ЄС;
 формування нових фінансових, організаційних та технічних інструментів ЄС, Європейського Інструмента Сусідства та Партнерства сприятимуть поширенню зони добробуту на Схід, забезпеченню безпеки на кордонах Союзу, зокрема з Україною та Республікою Молдова, розширенню міжособистісних та соціальних контактів тощо.

Починаючи з 2007 р. відзначаємо зростаючий темп транскордонної співпраці на рівні проектної діяльності і, як наслідок, – відносно швидкий темп коригування та європеїзації менталітету акторів, які докладають зусиль до міжрегіонального співробітництва. У цьому процесі надзвичайно важливу роль у транскордонному співробітництві адміністративно-територіальних одиниць України, Республіки Молдова та Румунії відіграли програми сусідства та прикордонного співробітництва в рамках Європейського Інструменту Сусідства та Партнерства (ЄІСП).

Серед перших програм, до яких були долучені прикордонні території України, були Програми сусідства ЄС PHARE СВС 2004-2006. В цей час з 12 програм сусідства Україна брала участь у чотирьох. Найбільш суттєвими у нашому контексті стали програми сусідства «Румунія – Україна», в рамках яких вирішувались спільні для прикордонних регіонів завдання: стимулювання сталого економічного та соціального розвитку, співпраця у розв’язанні спільних проблем у сферах охорони довкілля, охорони здоров’я, захисту від організованої злочинності та боротьби з нею, у забезпеченні ефективного та надійного прикордонного контролю, у підтримці заходів на рівні місцевих громад.

В рамках Програми сусідства РHARE CBC Румунія – Україна було впроваджено 147 проектів 80-ма аплікантами за підтримки 95 партнерів з України, у т. ч., 38 – з Чернівецької, 33 – з Закарпатської, 13 – з Івано-Франківської та 11 – з Одеської областей. Найбільша кількість проектів була реалізована у Сучавському повіті (50 грантів). Як бачимо, найбільш інтенсивною дана співпраця відбувалася на території Єврорегіону «Верхній Прут».

Паралельно з програмами PHARE CBC, аплікантами яких могли бути лише представники Румунії (фінансування розповсюджувалося виключно на румунську сторону), розгорталася програма TACIS CBC. Програма TACIS була менш тривалою за часом та менш гнучкою в плані фінансування, проте в її рамках вдалося реалізувати низку важливих проектів у різних галузях. Безцінним став набутий українськими аплікатами досвід управління проектами.

Згодом, програми сусідства 2004-2006 між Румунією та Україною, Румунією та Республікою Молдова були перегруповані у нову спільну операційну програму «Румунія – Україна – Республіка Молдова 2007 –2013». Фінансові інструменти PHARE та TACIS були трансформовані в єдиний Європейський Інструмент Сусідства та Партнерства (ЄІСП), що, безумовно, покращило управління транскордонними проектами та сприяло більш тісному залученню партнерів з різних країн. Її особливістю стали уніфіковані процедури для всіх країн-учасниць (фінансування, звітність тощо). Зазначимо, що в рамках ЄІСП Україна була учасником ще трьох програм транскордонного співробітництва: «Україна-Польща-Білорусь», «Україна-Угорщина-Словаччина-Румунія», «Чорне море».

Спільна операційна програма «Румунія – Україна – Республіка Молдова. 2007 – 2013» Європейського Інструменту Сусідства та Партнерства досягла вагомих результатів у подоланні прикордонних бар’єрів та обмежень, у покращенні рівня економічної конкурентоспроможності та екологічної безпеки, інтенсифікації рівня співробітництва у сфері політики, освіти та культури. На конкурс, який відбувався в два етапи, було спрямовано 1500 проектних пропозицій, з яких для фінансування Програмою було відібрано 140 проектів. Відібрані проекти були успішно реалізовані 491 партнером з трьох країн-учасниць Програми.

Нові програми, керуючись принципами спадкоємності, були зосереджені на консолідації попередніх результатів і показників, досягнутих упродовж усього попереднього періоду дії ЄІСП. Загальні цілі програм були спрямовані на зростання економічного розвитку і покращення якості життя людей, які живуть в межах території їх дії. Програми сприяли спільним інвестиціям в галузі економіки, освіти, культури, інфраструктури, туризму, охорони здоров’я, особливу увагу приділяючи зростанню рівня безпеки громадян трьох країн. Поділ колишньої тристоронньої програми на дві двосторонні забезпечив більші можливості всебічної участі зацікавлених осіб і потенційних бенефіціарів. Варто зазначити, що для кращого розвитку транскордонної співпраці у подальшому враховуватимуться уроки, засвоєні під час попередніх програм.

Упродовж 2018-2019 р. відбувалося узгодження проектних пропозицій транскордонних партнерів для їх подачі до конкурсного відбору проектів за Програмами Румунія – Україна та Румунія – Республіка Молдова. В першій половині 2020 р. почалась  реалізація 13 проектів.
Підбиваючи підсумки, слід зазначити, що програми сусідства Європейського Союзу значною мірою вплинули на пожвавлення транскордонного українсько-молдовсько-румунського співробітництва, на ефективну співпрацю місцевих та регіональних властей, громад, інститутів громадянського суспільства по різні боки кордону. Хоча при реалізації проектів за європейськими програмами сусідства та партнерства часто не згадувався Єврорегіон «Верхній Прут», проте чимало з них виросло з ідей, які народжувалися при розробці пріоритетів діяльності Єврорегіону. Формування та подальша діяльність Єврорегіону сприяла подоланню негативних стереотипів взаємного сприйняття та заклала основи співпраці, взаєморозуміння та взаємодопомоги між органами влади та інститутами громадянського суспільства по різні боки кордону.

Участь інститутів громадянського суспільства у транскордонній співпраці

В успішній реалізації транскордонних ініціатив та проектів на території Єврорегіону «Верхній Прут» значну роль відіграли представники громадянського суспільства. На жаль, органи влади не одразу визнають ініціативу неурядових організацій брати участь у єврорегіональному русі. Це, у свою чергу, негативно впливає на віру представників громадських організацій в свої сили і на їх бажання займатися транскордонною співпрацею. У 2009 р. була створена Чернівецька коаліція неурядових організацій Єврорегіону «Верхній Прут», яка внесла до Чернівецької обласної державної адміністрації пропозиції щодо включення представників громадських організацій до складу Робочих Комісій Єврорегіону «Верхній Прут». Проте, до складу комісій не включили представників громадськості.

Двома роками пізніше, створена у січні 2011 р., Транскордонна платформа неурядових організацій з міжрегіонального співробітництва, засновниками якої стали неурядові організації прикордонних територій України, Республіки Молдова та Румунії. Координаційна рада Платформи запропонували органам влади кандидатури для включення від імені Платформи до складу чотирьох Робочих Комісій та Секретаріату Ради Єврорегіону «Верхній Прут» під час наступної ротації робочих органів Єврорегіону. Проте, кілька років не проводилися відповідні засідання, а під час чергової ротації керівництва і робочих органів Єврорегіону і ці пропозиції були проігноровані органами влади.
Незважаючи на усі спроби, представники інститутів громадянського суспільства так і не потрапили до складу робочих органів Єврорегіону «Верхній Прут», хоча про їх потенціал співробітництва можна судити з кількості успішно реалізованих транскордонних проектів.

Виклики ефективній роботі єврорегіону.
Єврорегіони є одним із найбільш вдалих прикладів інституціоналізованого транскордонного співробітництва на європейському континенті. Єврорегіони слугують ефективним знаряддям передачі «ноу-хау» у сфері управління, зокрема в контексті розширення ЄС та існування різних швидкостей інтеграції країн Центральної Європи та України.
Попри усі переваги єврорегіонів, конкретні транскордонні заходи, та успіхи конкретних двосторонніх та тристоронніх проектів, які були реалізовані на території єврорегіонів, зокрема Єврорегіону «Верхній Прут», на шляху успішно співробітництва є й суттєві перепони. Спільними для Єврорегіону «Верхній Прут», як і для інших єврорегіонів за участі адміністративно-територіальних одиниць України, Румунії та Молдови, є не тільки особливості утворення, але й проблеми, труднощі, які стоять на перешкоді реалізації транскордонних проектів, а також розвитку транскордонного співробітництва із залученням технічної і фінансової допомоги з боку регіональних партнерів з країн ЄС і впливових міжнародних структур. На наш погляд, найсуттєвіші є наступні:

1. Недостатньо чіткою є нормативно-правова база для здійснення загального фінансування транскордонних проектів (кредитування, концентрація місцевих, регіональних і державних бюджетних асигнувань і засобів приватних і міжнародних структур) і забезпечення відповідних гарантій.
2. Значна географічна площа єврорегіонів та велика кількість членів єврорегіонів не сприяють знаходженню оптимальних управлінських рішень, які б приймалися регіональними та місцевими органами влади для розв’язання проблем, що і є основною місією діяльності подібних структур у Європі.
3. У структурах Єврорегіону «Верхній Прут» недостатньо представлені та задіяні ділові кола. Робочі органи Єврорегіону представлені здебільшого державними службовцями, що мало сприяє вирішенню проблем представників бізнесу та інших зацікавлених сторін.
4. Регіональні та місцеві органи влади недостатньо залучають і, водночас, надають недостатню підтримку транскордонному співробітництву на рівні інститутів громадянського суспільства, особливо у випадках, коли останні реалізують проекти, які вписуються в стратегії розвитку територій.
5. Практично відсутньою є ефективна співпраця з просторового розвитку прикордоння та розбудови інфраструктури, що є традиційно основним завданням подібних структур у країнах Європейського Союзу.
6. Водночас, правовий та організаційний потенціал єврорегіонів не використовується повністю, в основному через те, що ні єврорегіони, ні їх інституції не мають статусу юридичної особи, що унеможливлює безпосереднє залучення ними проектів, інвестицій тощо.

22 вересня 2020 р., за ініціативи Чернівецького регіонального центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій та за підтримки Представництва Фонду Ганса Зайделя в Україні, Республіці Молдова та Румунії, відбувся міжнародний круглий стіл «Нові європейські парадигми співпраці та потенціал Єврорегіону «Верхній Прут», присвячений 20-ти річчю його утворення. Висловлені учасниками круглого столу пропозиції були узагальнені та упорядковані його організаторами.