Буковинський вісник
державної служби та місцевого самоврядування
 
« назад до переліку

16 січня 2019 о 15:07
Міста в децентралізаційній реформі: проблеми і перспективи

Валентин Малиновський, доктор політичних наук, професор кафедри політології та державного управління Східноєвропейського національного університету імені Лесі Українки, регіональний консультант з юридичних питань Асоціації міст України


Історично склалося, що міста завжди були і будуть центрами політичної, економічної, культурної, наукової, бізнесової, соціальної, логістичної активності – своєрідними інноваційними центрами розвитку людської цивілізації. Зважаючи на це, ідеологи децентралізаційної реформи в Україні саме міста визначили безумовними адміністративними центрами спроможних об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ), що знайшло своє юридичне закріплення у Методиці формування спроможних територіальних громад, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України (далі – Методика) [4]. Маючи необхідну інфраструктуру (транспортну, медичну, освітню, соціальну, культурну, спортивну) та відповідну бюджетну спроможність, вони мали стати центрами розвитку навколишніх територій в радіусі до 20 км [4]. 


Аналіз суміжних з містами територій показує, що економічно та інфраструктурно від приєднання виграють навколишні села та їхні жителі. Від розширення своїх меж суттєво виграють й міста. Участь у великих інвестиційних проектах передбачає наявність значних земельних ділянок, яких в межах міст уже немає. Проте в містах є відповідна інфраструктура, комунікації і кваліфіковані працівники. Відповідно, наявність цих трьох факторів – землі, інфраструктури та робочої сили дає можливість міським ОТГ стати активними гравцями на глобальному інвестиційному ринку та забезпечити економічне зростання відповідних територій. Модель «живу в селі, а працюю в місті» є ефективною та перевіреною в багатьох розвинених країнах. Але для того, щоб вона була збалансованою, села й місто мають бути однією громадою. В іншому випадку виникатиме ціла низка проблем про які йтиметься нижче.


Однак, у процесі децентралізаційної реформи об’єднання міст з навколишніми сільськими територіями стало однією із найгостріших проблем, що загалом негативно впливає на розвиток відповідних громад. Із 187 міст обласного значення протягом 2015 – першої половини 2018 рр. лише 3 створили ОТГ: міста Балта та Біляївка Одеської області, а також м. Лиман Донецької області. Волинська область не стала винятком. Із 4 міст обласного значення жодне не створило ОТГ. А місто Володимир-Волинський вже втратило можливість утворити ОТГ із суміжними сільрадами, адже вони вже створили свої власні ОТГ.
 
Найближче до створення ОТГ був Луцьк, проте процес зупинився через вето Прилуцького сільського голови на рішення Прилуцької сільської ради. Натомість, інших сім суміжних сільських рад: Княгининівська, Жидичинська, Заборольська, Боратинська, Липинська, Підгайцівська, Гіркополонківська утворили власні сільські ОТГ.
 
У результаті обласний центр Волині має найменшу площу серед обласних центрів Західної України (див. табл. 1). Фактично у міста відсутні вільні земельні ділянки не лише для промислового будівництва, а для зведення нових житлових кварталів та інших інфраструктурних проектів.


У чому ж причини такої ситуації? Власний досвід автора, що ґрунтується на безпосередній участі у проведенні децентралізаційної реформи, дає підстави для таких міркувань. Першою причиною є ментальна. Різний спосіб життя міських і сільських жителів, навіть тих, хто працює в місті, став суттєвою перешкодою об’єднання. Період, коли сільські жителі прагнули переїхати до міст чи отримати міську прописку давно минув. Сьогодні відбуваються зворотні процеси, коли значна частина міських жителів бажала б перебратися до сусідніх сіл. Передбачаючи саме такі настрої, керівництво міст мало б виявити відповідну ініціативу для того, щоб переконати громади сусідніх сіл у перевагах об’єднання з містом та роз’яснити про ризики, які чекають їх у випадку неприєднання до міст. Однак цього не сталося, з початку реформування керівництво та депутати міст не дуже наполегливо шукали шляхів діалогу з навколишніми сільськими радами. Причиною цього стало те, що в результаті бюджетної децентралізації у 2015 р. міста обласного значення, отримали додаткові бюджетні надходження у вигляді акцизу з пального, алкогольних і тютюнових виробів. У такій ситуації брати на себе додаткові проблеми навколишніх сільських територій керівництво більшості міст не поспішало. Про це, зокрема свідчить затверджений у 2015 р. Кабінетом Міністрів України перспективний план формування територій громад Волинської області, у якому з 52 ОТГ не було жодної з центром у місті обласного значення [5].


Згодом запізнілі, непереконливі аргументи та пропозиції міст залишилися без конкретних відповідей з боку сільських рад, якими вже була сформована відповідна громадська думка, що ґрунтувалася на т. зв. синдромі «міської експансії» – домінуванні міста над селом, за якого всі питання місцевого значення вирішуватиме місто (точніше орган місцевого самоврядування – далі ОМС, сформований в основному з депутатів від міста). Відповідно ці рішення (особливо із земельних питань) будуть не на користь сільських жителів. Зважаючи на це, сільські громади наполегливо шукали варіанти об’єднання не з сусідніми містами (від окремих яких  узагалі не отримали пропозицій), а з навколишніми сільськими громадами. При цьому ігнорувався головний підхід децентралізаційної реформи, що передбачав об’єднання сільських громад з містами. Такі дії сільська номенклатура пояснювала принципом добровільності об’єднання територіальних громад, що визначався Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» як основоположний. Таким чином, на першому етапі реформування склалася ситуація, що ні міста, ні суміжні сільради не вбачали сенсу в об’єднанні у спільну ОТГ. У результаті цього, до місцевих виборів у жовтні 2015 р. небагато міст створили ОТГ. Зокрема, у Волинській області такою стала лише одна Устилузька міська рада (не районний центр).


Натомість, навколо міст ситуаційно формувалися сільські ОТГ, у багатьох випадках невеликі, що кардинально суперечило меті децентралізаційної реформи, соціально-економічним розрахункам, Методиці, позбавляючи міста перспектив територіального розвитку та інвестиційної привабливості. Ці громади потребували величезних капіталовкладень не лише в інфраструктурні проекти, а й у будівництво адміністративних приміщень. Натомість, такі приміщення і необхідна інфраструктура є у сусідніх містах, у яких розміщені райдержадміністрації, районні ради та міські (селищні) ради. Крім цього, суттєва частка місцевих бюджетів витрачалася на утримання управлінського апарату таких ОТГ, орієнтовна чисельність якого складає від 30 до 50 працівників. Таким чином, замість спрямування коштів місцевих бюджетів на розвиток інфраструктури та потреб закладів освіти, охорони здоров’я, культури, спорту, вони витрачаються на утримання чиновників. Відповідно, замість очікуваного в результаті реформи зменшення управлінського апарату ОМС, відбувається його суттєве зростання.


Ще більше загострилися суперечності між містами та сільськими ОТГ щодо використання міської інфраструктури, транспортного сполучення, використанням земель тощо. Наприклад, у школах м. Луцька навчається 2500 школярів, а в дитячих садочках 490 дітей з навколишніх сил. Зважаючи на існуючу чергу міських дітей у дитячі садки, влада Луцька почала вимагати від сільських ОТГ перераховувати частину освітньої субвенції до міського бюджету. Виникли суттєві проблеми у транспортному обслуговуванні сільських жителів, адже міська влада забезпечує таке обслуговування лише у межах міста.


Очевидно, якби навколишні села об’єдналися з містом в одну ОТГ, то цих питань взагалі б не виникало. Будучи членами однієї ОТГ, вони б залишалися сільськими населеними пунктами. При цьому для сільських жителів відкриваються можливість доступу до міської інфраструктури на рівні з міськими жителями (школи, лікарні, дитсадки, позашкільні заклади, транспорт, соціальне забезпечення). Територія ОТГ стає цілісною логістичною системою, що дає можливість оптимально забезпечити усі населені пункти громади необхідним транспортним сполученням. Не виникало б непорозумінь щодо сплати податків з великих підприємств, які фактично перебувають у місті. Маючи величезний бюджет, можна було б суттєво «підтягнути» віддалені сільські населені пункти. Також вдалося б уникнути спірних питань: утилізації побутових відходів, каналізаційних систем, очисних споруд тощо. 


Другою причиною стала політична. Об’єднати місто хоча б з однією сільською радою в ОТГ означало проведення нових виборів міського голови і депутатського корпусу. Зрозуміло, що пройшовши складні, фінансово затратні вибори 2015 р., наважитись на нову виборчу кампанію було небагато охочих, а у великих містах – нікого. Супротив об’єднанню сільських громад з містами обласного значення чинили окремі голови РДА і навіть ОДА, які не хотіли допустити виходу з територій району зазначених сільських рад. Якщо до цього додати, що проти об’єднання виступали окремі політичні партії, що не сприймали децентралізаційної реформи, а також народні депутати і великі землевласники, то можна уявити, яка потужна антиреформаторська сила протистояла об’єднавчому процесу.


Ще однією причиною, доволі несподівано, виявилася законодавча. Лише протягом 2015-2017 років Центральна виборча комісія 10 разів відмовляла містам обласного значення в призначенні перших виборів. Причина – відсутність правових підстав призначення перших виборів через входження території ОТГ до складу кількох адміністративно-територіальних одиниць. Через таку позицію ЦВК найбільш спроможні ОМС були «за бортом» процесу створення ОТГ. Багато міст не розпочинали об’єднавчий процес, розуміючи його безперспективність. За цей час навколо багатьох міст встигли створитися «приміські сільські» ОТГ, що дуже негативно позначається на розвитку цих територій.


З метою вирішення цього питання, 1 травня 2018 р. вступив у дію Закон України, що відкрив можливість містам обласного значення об’єднати навколо себе сусідні сільські та селищні ради і стати центром ОТГ без зайвих бюрократичних процедур, зокрема, без проведення виборів міського голови і депутатів міськради [3]. У такій ОТГ, до проведення чергових місцевих виборів (жовтень 2020 р.), повноваження виконують діючі міські голови і депутати міської ради. Відповідно сільські, селищні ради, що ввійшли до міської ОТГ припиняють свою діяльність. Сільські, селищні голови отримують статус в.о. старости і членство у виконкомі міської ради. Таким чином цей закон позбавив на значний період сільські громади, що приєдналися до міст, представництва у міській раді. Лише присутність старости у виконавчому комітеті не зовсім адекватно представлятиме інтереси сільських громад в новоутвореній ОТГ. Не додає оптимізму ініціаторам приєднання не сприятлива для сіл виборча система – пропорційна в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій. Вона, на відміну від мажоритарної, не гарантує обов’язкове депутатське представництво від усіх сільських населених пунктів у міській раді.


Незважаючи на зазначені проблемні аспекти, зазначений Закон, нарешті, зрушив з мертвої точки процес створення ОТГ на базі міст обласного значення в Україні. Улітку-восени 2018 р. було створено шістнадцять таких міських ОТГ: серед яких два обласних центри Вінниця, Житомир, а також Буча, Березань, Ржищів Київської, Вараш Рівненської, Вознесенськ Миколаївської, Гадяч Полтавської, Коломия Івано-Франківської, Лозова Харківської, Нова Каховка Херсонської, Новгород-Сіверський Чернігівської, Новоград-Волинський Житомирської, Новодністровськ Чернівецької, Славута Хмельницької, Шостка Сумської областей.


Однак, у цьому процесі з’явилася ціла низка проблем: з 30 міст, що розпочали процедуру приєднання, 12 не відповідають перспективним планам.  За даними Асоціації міст України, загалом 87 міст обласного значення обмежені перспективними планами на приєднання. Змінити ситуацію можуть обласні державні адміністрації спільно з обласними радами шляхом внесення змін до перспективних планів формування територій громад областей, зокрема – Вінницької, Закарпатської, Київської, Львівської, Миколаївської, Полтавської та Черкаської [1].
Слід наголосити, ще на одній причині, що ускладнює зазначений процес –  самодостатність окремих сільських громад, котрі межують з містами обласного значення. На їхніх територіях розташовані потужні бюджетоутворюючі підприємства, які є головними наповнювачами місцевих бюджетів. Наприклад, на території Боратинської сільської ОТГ Луцького району функціонує підприємство з 100 % іноземними інвестиціями «Кромберг енд Шуберт Україна», на якому працює більше 1000 осіб. Тут виготовляють електричні бортові кабельні системи для автомобілів світового класу (Mercedes, Volkswagen, BMW, Audі), Гнідавський цукровий завод, низка невеликих підприємств. За підсумками першого півріччя 2018 р. у групі з чисельністю від 5 до 10 тис. осіб Боратинська ОТГ стала найуспішнішою ОТГ в Україні (власні доходи на одного мешканця склали 7497 грн, а реверсна дотація у 2018 р. складе 24 млн грн). На території Підгайцівської сільської ради Луцького району функціонує міжнародний холдинг «Модерн-Експо» – провідний виробник і постачальник торгівельного обладнання в Центральній та Східній Європі, на території якого функціонує найпотужніша митна структура Волині – митний пост «Луцьк» Ягодинської митниці. Зрозуміло, що маючи серйозні доходи, ці громади, користуючись принципом добровільності, не збиралися об’єднуватися з Луцьком, шукаючи вигідних партнерів серед сусідніх сільрад. 
Підсумовуючи, слід зазначити, що причини, про які йшлося вище, у варіанті добровільності перебороти фактично неможливо. Це показав досвід європейських країн (Данії, Естонії, Латвії), які після багаторічного добровільного реформування, яке так і не дало позитивних результатів, були змушені перейшли до примусових методів об’єднання [2].

 

Список використаної літератури
1. Зростає кількість об’єднаних громад з центрами у містах обласного значення. Децентралізація. URL: https://
https://decentralization.gov.ua/news/10058 (дата звернення: 12.11.2018).
2. Малиновський В. Об’єднання територіальних громад: добровільність чи примусовість? Науковий вісник Східноєвропейського національного університету імені Лесі Українки. Луцьк: Вежа-друк, 2018. № 1. С. 171–173.
3. Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до громад міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення: Закон України від 3.04.2018 р. № 2379. Урядовий кур’єр. 2018. 12 трав. С. 4.
4. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: постанова Каб. Міністрів України від 8 квіт. 2015 р. № 214. Урядовий кур’єр. 2015. 6 трав. С. 9.
5. Про затвердження перспективного плану формування територій громад Волинської області: затв. розпорядженням Каб. Міністрів України від 23.09.2015 р. № 993-р. Урядовий кур’єр. 2015. 1 жовт. С. 5.

Відгуки: 
Немає відгуків

Додати новий відгук:
 Ваше ім`я:
 Текст відгуку:
 
Вікторія Гатрич: «У комунікації головне – бути чесним із аудиторією» Юрій Півень: Система соціального захисту в територіальних громадах Юрій Манастирський: Особливості деклараційної кампанії у 2021 році Державний сектор потрібно навчати співпрацювати з бізнесом: презентували аналітичний звіт «Демократичний компонент у навчанні державних службовців» Ілона Факас: Вступ на державну службу: порядок, вимоги, особливості в умовах карантину Сергій ОСАЧУК: Чернівецька область приречена на успіх і нею Україна може пишатися! Наталія ГУСАК: "... жодної паніки не повинно бути, коли ти починаєш організовувати процес, від якого залежатиме доля багатьох мешканців Буковини" Микола Ярмистий: дотримання принципів вірно служити українському народові та українській державі закладені в обітниці ще 100 років тому Державна служба є критерієм розвитку нашої держави Сумлінним платникам податків буковинські фіскали створюють комфортний клімат Георгій Придій: Злагоджена робота задля досягнення максимальних результатів Опорна школа як основа якісної освіти Пенсійне обслуговування по-сучасному: оновлені сервісні центри та портал електронних послуг
Світлана Банар: Найчастіше до старости звертаються із земельними питаннями Іван Янко: Мешканці нашої громади надзвичайно працьовиті Старости Вашківецької громади: що на порядку денному? Христина Марчук: Децентралізація: підсумки та нові завдання Віталій Мостовий: Сучасні канали комунікації місцевої влади з громадою ЦНАП – місце, де громадяни зустрічаються з місцевою владою Співробітництво територіальних громад: нові можливості для розвитку Близько 90 % території Чернівецької області охоплено перспективними планами, – Альона Бабак Завдяки економії – Чудейська громада реалізувала на один проект більше ніж планувала Розвиток та проблемні питання Глибоцької ОТГ 25 листопада у Тереблечівській об’єднаній громаді відкрили ЦНАП Проект держбюджету на 2020 рік: які кошти передбачено для розвитку ОТГ Радники Центру розвитку місцевого самоврядування відвідують ОТГз метою ознайомлення із проектами розвитку інфраструктури Ігор БАБЮК: Місцеві вибори 2021: можливості для розвитку територіальних громад
шукайте нас на facebook