Попри те, що реформа децентралізації триває уже другий рік, у населення залишається дуже багато питань, пов’язаних з із процесом об’єднанням територіальних громад. У червні цього року Асоціація міст України в рамках проекту ПУЛЬС розпочала «Децентралізаційний марафон» – широкомасштабну інформаційну акцію, мета якої – активізація та стимулювання процесу об’єднання і формування спроможних громад.
На сторінках «БВ» пропонуємо огляд основних питань і відповідей, які стосуються проведення реформи.

Для чого потрібна реформа?

• Наблизити послуги до громадянина та підвищити їх якість.
• Створити повноцінну систему місцевого самоврядування, де громади будуть спроможні виконувати покладені на них повноваження та відповідати за їх виконання.
• «Зміцнити» громади, щоб їх об’єднані ресурси (фінансові, майнові, інтелектуальні) можна було використати для підвищення якості послуг та розвитку місцевої інфраструктури.
• Створити передумови для економічного розвитку громад, оскільки у них тепер залишаються податки і вони стають більш зацікавлені в розвитку територій, бізнесу та інфраструктури.
• Підвищити спроможність громад напряму залучати іноземні інвестиції,
отримувати міжнародну технічну допомогу.

Правове поле децентралізації:

• Розпорядження КМУ №333-р від 01.04.2014 р. “Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні” – документ, який визначає план заходів щодо проведення децентралізації влади в Україні”.
• 28 грудня 2014 року Верховна Рада України ухвалила зміни до Податкового та Бюджетного кодексів України. Внесені зміни визначили нову фінансову основу органів місцевого самоврядування, встановили новий розподіл загальнодержавних податків та запровадили нові місцеві податки, а також запровадили нову систему бюджетного вирівнювання.
• Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (№ 157-VIII від 5 лютого 2015 року) – основний документ, що дозволяє провести укрупнення громад без внесення змін до Конституції України.
• 8 квітня 2015 року Кабінет Міністрів України затвердив Постанову №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад».
• 31 серпня 2015 року в першому читанні ВРУ схвалила Зміни до Конституції щодо децентралізації влади. Ці зміни потрібні для запровадження повноцінного самоврядування на регіональному рівні – створення виконавчих комітетів районних та обласних рад, чиї функції зараз виконують районні та обласні державні адміністрації.

Потребують негайного прийняття:
• Законопроект “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об’єднання територіальних громад” (реєстр. №3638 від 11.12.2015 р.).
• “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об’єднання територіальних громад)” (реєстр. №3639 від 11.12.2015 р.).
• Проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України  щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель” (реєстр. №4355 від 31.03.2016 р.).
• Зміни до законодавства про місцеві вибори. В тому числі законопроект “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві вибори” (щодо фінансування, підготовки та проведення перших виборів старост)” (реєстр. №3535 від 26.11.2015 р.).
• Зміни до законодавства про адміністративно-територіальний устрій.
• Закон про адміністративні послуги

Основні умови добровільного об’єднання територіальних громад

1. Об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території однієї області.
2. При прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади.
3. Якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання.
4. Відстань від адміністративного центру об’єднаної територіальної громади до найвіддаленішого населеного пункту цієї громади не може перевищувати 20 км. шляхами сполучення з твердим покриттям.
5. Адміністративним центром визначається населений пункт, який має розвинену інфраструктуру і розташований, як правило, найближче до географічного центру об’єднаної громади.
6. При об’єднанні територіальної громади статус населених пунктів, що увійшли до складу об’єднаної громади міст, сіл, селищ не змінюється.
7. Назва об’єднаної територіальної громади, як правило, є похідною від найменування того населеного пункту, який стає її адміністративним центром.
8. У складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування.
9. Територія об’єднаної громади має бути нерозривною, її межі визначаються по зовнішніх межах юрисдикції територіальних громад, що об’єдналися.
На сьогодні з 184 утворених ОТГ більшість не дотримуються Методики формування спроможних територіальних громад.

Повноваження нових громад

Власні:
• Планування розвитку, залучення інвестицій розвиток підприємництва
• Управління земельними ресурсами
• Розвиток міської інфраструктури: утримання та будівництво доріг, благоустрій
• Надання житлово-комунальних послуг (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, управління відходами)
• Організація роботи громадського транспорту
• Громадська безпека
• Пожежна охорона

Делеговані:
• Соціальна допомога
• Надання адміністративних послуг
• Дошкільна та середня освіта
• Первинна медична допомога
• Культура та спорт

Послуги підрозділів державних органів
у громадах:
• Виплата пенсій, субсидій, пільг
• Контроль санітарного та епізоотичного стану
• Казначейське обслуговування
• Реєстрація актів цивільного стану

Ресурси нових громад

Податки:
60% ПДФО (головний податок, завдяки якому власні доходи в ОТГ зросли в 2 – 2,5 рази);
25% екологічного податку;
5 % акцизного податку з реалізації підакцизних товарів;
100% єдиного податку;
100% податку на прибуток підприємств комунальної власності (новий податок для ОТГ, який практично ще не надходить) ;
100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт)

Збори та платежі:
державне мито;
плата за надання адмінпослуг;
збір за паркування;
туристичний збір;
орендна плата за користування майном у комунальній власності;
рентні плати за користування надрами;
50% грошових стягнень за шкоду довкіллю;
75% коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва;
інше

Інші доходи:
різноманітні трансферти (базова дотація, освітня і медична субвенції, капітальні трансферти) – найбільший інтерес для ОТГ;
 цільові та добровільні внески установ до місцевих фондів охорони довкілля;
надходження в рамках програм міжнародної технічної допомоги;
кошти пайової участі у розвитку інфраструктури;
кошти від відчуження комунального майна;
кошти від реалізації безхазяйного майна;
місцеві запозичення;
інше.

СИТУАЦІЯ  ІЗ ДОБРОВІЛЬНИМ ОБ’ЄДНАННЯМ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ

ГРОМАД В УКРАЇНІ

Перші результати об’єднання територіальних громад в Україні

Станом на 01.01.2016 року в Україні утворено 159 об’єднаних територіальних громад.
У 2016 році з державного бюджету об’єднаним територіальним громадам на розвиток інфраструктури передбачено субвенцію у розмірі 1 млрд грн. Кошти субвенції розподілилися між 159 об’єднаними громадами за чіткою формулою: залежно від кількості сільського населення і площі громади. Це від 960 тис. грн. – для найменшої об’єднаної громади до 23 млн. грн – для найбільшої.
Впродовж квітня – серпня 2016 року пройшли перші вибори ще в 25 об’єднаних територіальних громадах (отже, маємо 184 ОТГ).
В більшості ОТГ власні доходи зросли в 2 – 3 рази, а бюджети громад (із врахуванням міжбюджетних трансфертів) зросли від 3 до 8 разів.

Проблеми, які найбільше хвилюють ОТГ:

До цього часу не вирішено питання дооб’єднання територіальних громад. А тому більшість сіл, які “дозріли” до об’єднання із новоутвореними ОТГ, на жаль, отримують відмову, оскільки немає затвердженої Законом процедури такого дооб’єднання.
Більшість об’єднаних територіальних громад, попри проголошення принципу повсюдності місцевого самоврядування в межах ОТГ, досі не розпоряджаються землями (та майном), яке належить виконавчій владі (через відсутність відповідних законів).
Досить складно вирішується питання формування центрів надання первинної санітарно-медичної допомоги в ОТГ (ЦНПМСД). Для утворення ЦНПМСД потрібно, щоб в громаді жило більше 30 тис. населення.
У 2016 році розпочато освітню реформу, яка передбачає утворення системи опорних шкіл. Проте більшість ОТГ бояться схвалювати рішення про утворення опорних шкіл, оскільки залишаються невирішеними питання ремонту доріг, закупівлі шкільних автобусів та необхідного додаткового освітнього обладнання.

Виборчі системи

Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, територія утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» об’єднаної сільської, селищної територіальної громади.

Вибори депутатів міських, районних у містах рад проводяться за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій (далі - виборчі списки) із закріпленням кандидатів за територіальними виборчими округами, на які поділяється багатомандатний виборчий округ, що збігається з територією відповідно області, району, району в місті, територією міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією утвореної відповідно до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» об’єднаної міської територіальної громади.

Вибори міського (міст, кількість виборців у яких дорівнює або є більшою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, що збігається відповідно з територією міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією об’єднаної міської громади.

Вибори сільського, селищного, міського (міст, кількість виборців у яких є меншою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, територія об’єднаної сільської, селищної громади.

Перші вибори старости призначаються відповідною радою об’єднаної територіальної громади.

Вибори старости проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного населеного населеного пункту (села або селища) у складі об’єднаної сільської, селищної, міської територіальної громади.

Загальний склад (кількість депутатів) ОТГ визначається Законом України “Про місцеві вибори” (ч. 3 ст.16)
1) до 1 тисячі виборців – 12 депутатів;
2) від 1 тисячі до 3 тисяч виборців – 14 депутатів;
3) від 3 тисяч до 5 тисяч виборців – 22 депутати;
4) від 5 тисяч до 20 тисяч виборців – 26 депутатів;
5) від 20 тисяч до 50 тисяч виборців - 34 депутати;
6) від 50 тисяч до 100 тисяч виборців – 36 депутатів;
7) від 100 тисяч до 250 тисяч виборців – 42 депутати;
8) від 250 тисяч до 500 тисяч виборців – 54 депутати;
9) від 500 тисяч до 1 мільйона виборців – 64 депутати;
10) від 1 мільйона до 2 мільйонів виборців – 84 депутати;
11) понад 2 мільйони виборців – 120 депутатів.

Вибори в об’єднаних територіальних громадах

Перші вибори призначаються не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня перших місцевих виборів.
ЦВК шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови, а ТВК – про початок виборчого процесу перших виборів старости на своєму засіданні, про що зазначається у протоколі засідання комісії.
Висування кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, старости розпочинається за 34 дні до дня голосування.
Завершення подання документів для реєстрації кандидатів – за 24 дні до дня виборів.
Завершення реєстрації – за 23 дні до дня виборів.
Повідомлення ЦВК про зареєстрованих кандидатів (крім сільських і селищних ВК) – не пізніше як за 21 день до дня виборів.
Оприлюднення відомостей про зареєстрованих кандидатів не пізніше як за 21 день до дня виборів.
Скасування рішень про реєстрацію – не пізніше як 18 днів до дня виборів.

Повноваження ради ОТГ

• затверджує бюджет ОТГ;
• утворює виконавчий комітет;
• встановлює місцеві податки і збори;
• визначає, яким буде соціально-економічний та культурний розвиток ОТГ;
• бере участь в управлінні комунальним майном;
• відповідає за благоустрій громади (забезпечення чистоти, порядку, додержання тиші);

Повноваження виконавчих органів ради ОТГ:

• складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету;
• управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності ОТГ;
• управління об’єктами ЖКГ, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв’язку, що перебувають у комунальній власності ОТГ;
• підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку ОТГ;
• встановлення тарифів на побутові, комунальні, транспортні та інші послуги;
• вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води;
• вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів,
• організація благоустрою населених пунктів;
• затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту;
• організація будівництва, реконструкції і ремонту об’єктів комунального господарства, жилих будинків, шляхів
• місцевого значення, а також капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів;
• управління закладами освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать ОТГ;
• підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку,
• попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;
• координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;
• має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

• Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом до відання виконавчих органів ради.

Повноваження голів ОТГ:

• керує виконавчим комітетом ОТГ;
• готує проекти програм соціально-економічного та культурного розвитку;
• призначає та звільняє з посад керівників комунальних підприємств, установ та організацій комунальної власності;
• є розпорядником бюджетних коштів;
• веде особистий прийом громадян

ІНСТИТУТ СТАРОСТ

Староста обирається на строк повноважень ради ОТГ у селах, селищах, визначених рішенням ради ОТГ (крім адміністративного центру).
Може бути один староста на кілька сіл, селищ.
Є посадовою особою місцевого самоврядування. «Посадова особа місцевого самоврядування – особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету»
Є членом виконавчого комітету ради ОТГ за посадою.

Повноваження старости:
• представляє інтереси жителів села, селища у виконавчих органах ради ОТГ;
• сприяє жителям села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування;
• бере участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища;
• вносить пропозиції до виконавчого комітету ради ОТГ з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб;
• здійснює інші обов’язки, визначені Положенням про старосту.

Положення про старосту затверджується радою ОТГ. У Положенні визначаються права і обов’язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов’язані з діяльністю старости.
Лист Мінрегіону України до обласних державних адміністрацій від 15.03.16 щодо роз’яснення питань здійснення повноважень з вчинення нотаріальних дій та реєстрації актів цивільного стану громадян виконавчими органами рад ОТГ.
У листі повідомляється про два можливі шляхи організації вчинення нотаріальних дій та реєстрації актів цивільного стану громадян в населених пунктах об’єднаних громад:
- уповноваження старости села, селища на вчинення таких нотаріальних дій;
або
- покладення на старосту села, селища обов`язку забезпечити прийняття від мешканців відповідних документів, їх передачу для виконання зазначених повноважень уповноваженим виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, а також видачу належно оформлених документів мешканцям.

Дострокове припинення повноважень старости:
Стаття 75 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами.
Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.
Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.
Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються цим та іншими законами.

Вибори старост

• проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості (1-турова);
• право голосу мають виборці, які проживають на території населеного пункту;
• висування кандидатів здійснюється через місцеві організації партій або шляхом само висування

РОЛЬ І ВПЛИВ ГРОМАДИ НА ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ

• Місцевий референдум (ст.7 ЗУ “Про місцеве самоврядування”). Реалізувати неможливо, бо немає відповідного Закону.
• Загальні збори громадян (ст. 8 ЗУ “Про місцеве самоврядування”). Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.
• Місцеві ініціативи (ст. 9 ЗУ “Про місцеве самоврядування”).Місцева ініціатива підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради.
• Громадські слухання (ст. 12 ЗУ “Про місцеве самоврядування”). Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування.
• Органи самоорганізації населення (ст. 14 ЗУ “Про місцеве самоврядування”).
• Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Відкликання виборцями депутатів ради ОТГ

Виборці можуть відкликати депутата місцевої ради, якщо він:
• Порушив Конституцію чи Закони України, що встановлено судом.
• Пропустив протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, не виконував без поважних причин своїх депутатських обов’язків у виборчому окрузі.
• Не виконував свої передвиборчі обіцянки, не звітував та не проводив зустрічі із виборцями.
Право вносити пропозицію про відкликання депутата мають громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.
Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата приймається на зборах виборців.
Після прийняття такого рішення створюється відповідна ініціативна група.
Ініціативна група збирає підписи виборців про відкликання депутата.
Заповнені підписні листи разом із протоколом про збори виборців передаються відповідній територіальній виборчій комісїі.
Якщо при зборі підписів дотримано вимоги Закону:
ТВК самостійно відкликає депутата (за умови, що він самовисуванець);
ТВК звертається до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата (якщо його висувала на виборах партія).
Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання голови ОТГ приймається на зборах виборців.
На підтримку пропозиції про відкликання голови має бути зібрано кількість підписів, що перевищує кількість голосів, поданих за нього на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний головою.

Рішення про дострокове припинення повноважень за народною ініціативою сільського, селищного, міського голови, який був обраний шляхом самовисування, приймається за поданням територіальної виборчої комісії відповідною сільською, селищною, міською радою більшістю голосів від її складу.
Якщо голова висувався партією, то кінцеве рішення про його відкликання за народною ініціативою приймається вищим керівним органом партії.

(За матеріалами USAID/Україна та Асоціації міст України)