Малько Неля Борисівна, виконавчий директор Асоціації органів місцевого самоврядування Чернівецької області «Агенція розвитку громад Буковини»

Про інтегрований розвиток я говоритиму на прикладі тих громад, з якими ми працюємо, і проблем, з якими громади стикаються. Це погляд не зовсім зсередини, адже ми, як асоціація,   не працюємо безпосередньо в органах місцевого самоврядування, і не згори, як це дуже часто бачить центральна влада, а десь посередині. Ми намагаємося зрозуміти ті можливості, які існують в громаді, а також і те, які можливості втрачаються – в першу чергу внаслідок прийняття або невдалого законодавчого поля, або неправильних управлінських рішень.

На одному із заходів, які проводила Києво-Могилянська бізнес-школа, пролунало таке запитання: що є спільного між революціонерами, волонтерами і корупціонерами? Здавалося б, це абсолютно різні категорії, але спільне є – це система, що погано працює. Якби система працювала дуже добре, не було б революцій, не потрібно було б волонтерів, не потрібно було б створювати фонди, допомагати хворим дітям, воїнам в армії тощо. І якщо ми говоримо про місцеве самоврядування, то, напевно, цей принцип системи, що погано працює, стосується і цієї сфери, оскільки їх діяльність залежить від багатьох чинників, в т.ч. зовнішніх.  В реаліях сьогодення фахівцям органів  місцевого самоврядування доводиться постійно навчатися, постійно вдосконалювати свої знання, навички і компетенції. В  умовах пандемії, в першу чергу в минулому році, місцеве самоврядування показало свою здатність досить швидко реагувати на виклики, адаптуватися до змін, і зробило  це набагато краще, ніж центральна влада. Мені здається, що саме органи місцевого самоврядування  зреагували і якісно  спрацювали  в умовах невизначеності, спрямувавши всі наявні ресурси на підтримку медичного забезпечення на  первинній ланці, лікарень, організувавши транспортні перевезення лікарів, навчальні процеси в школах тощо.   Органи місцевого самоврядування, фактично, були першими, хто прийняв цей удар.

І ми розуміємо,  що вони є першими, хто комунікує з мешканцями, куди мешканці у випадку своїх потреб приходять.  Законодавче поле говорить, що місцеве самоврядування має надавати послуги. Напевне, коректніше говорити,  що  в першу чергу місцеве самоврядування має забезпечувати потреби своїх мешканців. Тому логічно постає питання, яке варто аналізувати:  чи послуги, що надаються,  задовольняють потреби   мешканців?

І коли ми говоримо про децентралізацію, то вона, починаючи з 2015 року, посилила саме базовий рівень місцевого самоврядування, надавши додаткові можливості, додаткові ресурси, переклавши додаткову відповідальність. Але ситуація змінюється і змінюється, на жаль, не в кращу сторону. За  останні кілька років, віддавши дуже багато повноважень, у т.ч.  і  делегованих,  на місцевий рівень, держава забула, що ці повноваження має забезпечувати фінансовим ресурсом. Тому місцеве самоврядування на сьогодні часто неспроможне справлятися, бо, знову ж таки, законодавче поле не завжди коректно корелює з реаліями сьогодення і створює додаткові проблеми і складнощі для місцевого самоврядування.

Маємо також  розуміти, що відповідальність за розвиток мають нести і мешканці громад. Ми бачимо, що десь на місцях відбувається своєрідна «феодалізація» території, коли голова громади, отримавши свою партію, депутатів, які голосують «як треба», має, фактично, такий собі феодальний устрій, робить те, що хоче – і це питання та  проблема відповідальності саме мешканців, які дозволяють і приймають це.

Наступний момент, який погіршив ситуацію – це призначення старост. Коли починалася децентралізація, посада старости була виборна і староста був незалежний як від депутатського корпусу, так і від керівництва громади, відповідно, він міг відстоювати інтереси мешканців. Після внесення змін у виборче законодавство ситуація змінилася, старосту призначають, тому його можливості щодо відстоювання інтересів конкретного мешканця чи конкретного населеного пункту, особливо в великих громадах, стали набагато менші. Коли щось не влаштовує керівництво громади, в певних умовах староста може втратити посаду. Знову ж таки, особливо в умовах партизації,  маємо ситуацію, коли два-три населені пункти взагалі не мають свого представника у місцевій раді. Тому говорити про інтегрований розвиток, власне, цілої громади, в даній ситуації дуже складно і не приходиться.

Зрештою, що таке інтегрований розвиток громади? В законодавчому полі поняття концепції інтегрованого розвитку на сьогодні відсутнє. Робота у цьому напрямку відбувається на рівні певних проєктів. Наприклад, місто Чернівці співпрацює з Німецьким товариством міжнародного співробітництва (GIZ) та розробляє в рамках проекту  концепцію інтегрованого розвитку. Десь  трохи схоже із цим працює програма DOBRE, в рамках якої ведеться робота по різних напрямках:  стратегічне планування, надання муніципальних послуг,  місцевий  економічний розвиток, бюджетування,  робота з активізації  мешканців, зокрема молоді,  і багатьох інших напрямках, які є складовими розвитку громад. І ми розуміємо, що це все має зводитися воєдино, зокрема і з точки зору просторового планування.

Але, на превеликий жаль, поки що часто громада не дивиться на   ситуацію в цілому. Бо якщо говоримо про те, що є потреба в системному поводженні з побутовими відходами, то приймається програма, приймається стратегія, іде мова про те, що треба закупити сміттєві баки, що треба мати роздільний збір сміття, але дуже рідко говориться про те, куди ми це сміття будемо вивозити, де буде розміщене сміттєзвалище, чи спілкувалися попередньо з мешканцями, щоб не було ситуації, що прийняли рішення розмістити, а завтра люди перекриють туди  рух. Тому звичайно,  що в цьому напрямку, з точки зору інтегрованого розвитку, ми робимо тільки перші кроки. Відповідно до інформації Міністерства розвитку громад,  тільки 3,3% міст обласного значення  і 0,7%  територіальних громад в цілому  на сьогодні мають  концепцію інтегрованого розвитку як окремий документ. Отже, цей процес для наших громад попереду.  На рівні уряду розроблений проект розпорядження «Про схвалення Концепції запровадження інтегрованого розвитку громад та затвердження плану заходів з її реалізації»,  але до нього є низка запитань: він не містить власне визначення інтегрованого розвитку, не зрозуміло, як він має узгоджуватися з раніше прийнятими у громаді стратегічними та містопланувальними документами, чи не дублюватиме він їх…

 Ми говоримо «інтегрований розвиток», але наскільки на сьогодні громади мають можливості та ресурси  для будь-якого розвитку? Наприклад, певні кроки здійснюються державою для передачі земель  за межами населених пунктів, але одночасно урядом  подаються  законодавчі проекти  з пропозиціями  з 2023 року забирати   в державний бюджет 70% доходів від викупу земель комунальної власності. Виникає питання, чи буде місцеве самоврядування зацікавлене в якісній роботі із продажу земельних ділянок,  якщо воно розуміє, що 70% піде в державний бюджет? Дуже дивно, коли планується вилучити бюджет розвитку з місцевих бюджетів. Що залишається на місцевому рівні? Поточні видатки? За рахунок чого місцеве самоврядування має розвивати громаду? Тобто, на рівні держави  впровадили децентралізацію,  передали повноваження на місця і водночас голова громади попадає знову  в ситуацію, коли він має бути прохачем, приходити до регіональної влади, центральної влади і просити кошти на розвиток громади.

Інтегрований розвиток можливий тоді, коли на місцевому рівні визначили пріоритети, коли розуміємо, що сьогодні ми вкладаємо кошти в проект А, завтра в проект В, післязавтра – в С. Що ми маємо зараз? Знову концентрацію фінансів  на рівні центральної влади. Є понад 40 програм, які реалізуються для громад, але через центр, міністерствами. На що дають кошти? Наприклад, на спортивні майданчики та інші речі – відповідно до того, в якому напрямку міністерство працює. І громада опиняється в ситуації, коли змушена або спрямовувати фінансування тільки на те, що фінансується, або взагалі нічого не отримати. Звичайно,  що в цій ситуації органи місцевого самоврядування стають заручниками.

Ми можемо, насправді, говорити про якісний розвиток на рівні окремої громади, і звичайно,  що якість роботи органів місцевого самоврядування  залежить від якості тих фахівців, які там працюють. Але моє тверде переконання: локальний оптимум не зробить систему оптимальною в цілому. І говорити про місцевий  розвиток ми зможемо тільки тоді, коли будуть зрозумілі, чіткі, стабільні правила гри. Бо коли в нас кожного року вносяться зміни в законодавче поле, в закон про державний бюджет, громада не розуміє, чого чекати на наступний рік і що планувати. Наразі ми живемо в умовах постійної невизначеності, постають виклики, що ставлять місцеве самоврядування у складні умови. Цього року на карантинні обмеження  наклалося ще зростання цін на енергоресурси, і частина ресурсу громад буде перенаправлена на їх оплату для забезпечення навчального процесу, роботи медзакладів тощо.

Таким чином, для розвитку громад важливо забезпечити наступні речі: перше – це зрозумілі, чесні та стабільні  правила гри зі сторони держави, тобто законодавство; друге – підвищення професійності людей, які працюють в місцевому самоврядуванні: необхідно забезпечити  якісні, неформалізовані підходи до підвищення їхньої кваліфікації з точки  зору мультидисциплінарності; і третє – це підвищення рівня свідомості і відповідальності за свою громаду мешканців. Тому що якщо цього не буде,  дуже важко впроваджувати якісні зміни і розуміти, що відбувається.